создание экономических, социальных и правовых условий для использования отходов, уменьшения их образования, внедрения малоотходных технологий, рационального использования природных ресурсов и вторичного сырья;
разработка, принятие и реализация городских целевых программ использования вторичного сырья, включающих меры, направленные на экономическое стимулирование использования вторичного сырья для нужд городского хозяйства;
разработка, утверждение и реализация городских долгосрочных целевых программ в области обращения с отходами;
установление требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим сбор и переработку вторичного сырья;
установление объемов использования в городском хозяйстве продукции, изготовленной из вторичного сырья;
организация и обеспечение комплексности и непрерывности просветительской деятельности по обращению с отходами;
создание условий для раздельного сбора отходов по их видам с использованием стационарных и передвижных приемных пунктов.
Законом N 68 (статья 22) и КоАП Москвы (статьи 4.33, 4.34, 4.36, 4.37, 4.38, 4.42) установлена административная ответственность за неосуществление раздельного сбора отходов, нарушение требований по раздельному сбору вторичных материальных ресурсов, подлежащих переработке (обработке) во вторичное сырье, нарушение требований по транспортированию и (или) размещению отходов строительства и сноса, нарушение порядка ведения Сводного кадастра отходов производства и потребления города Москвы, ввоз на территорию города Москвы отходов, не являющихся вторичными материальными ресурсами, несоблюдение установленных в заключении органа исполнительной власти города Москвы, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды, требований и условий, нарушение экологических требований по обустройству мест временного хранения отходов.
В сентябре 2012 года с учетом необходимости организации соответствующей работы на присоединенных к Москве территориях в Закон N 68 были внесены изменения*(46), касающиеся полномочий органов местного самоуправления городских округов и поселений в городе Москве в области обращения с отходами в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов и организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора соответственно (статья 5.1). Также в соответствии с этими изменениями к полномочиям Правительства Москвы были отнесены: организация сбора, транспортировки, переработки и обезвреживания отходов на территориях районов города Москвы; организация утилизации, переработки и обезвреживания бытовых и промышленных отходов на территориях поселений в городе Москве.
Однако, как отмечалось на одном из заседаний экспертного совета при комиссии по экологической политике, несмотря на то, что в Законе N 68 содержатся нормы, необходимость и актуальность которых с каждым днем усиливается, эффективно реализовать все его требования не удается и он практически не работает.
В настоящий момент нет ни одной специальной городской программы, направленной на решение задач в области обращения с отходами, не разработаны эффективные механизмы реализации мер экономического стимулирования в данной области, хотя Концепция обращения с отходами города Москвы была разработана и утверждена Правительством Москвы*(47) еще до принятия Закона N 68.
В постановлении Правительства Москвы от 4 октября 2005 года N 760-ПП "Об Экологической доктрине города Москвы" к основным мероприятиям по ее реализации отнесено и управление отходами производства и потребления, однако рамки данной Доктрины не позволяют охватить все проблемы, связанные с отходами производства и потребления.
Кроме того, за последнее время в целях регулирования в сфере обращения с отходами были приняты и такие правовые акты, как:
постановление Правительства Москвы от 15 января 2008 года N 9-ПП "Об утверждении норм накопления твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора";
постановление Правительства Москвы от 22 апреля 2008 года N 313-ПП "О развитии технической базы городской системы обращения с коммунальными отходами в городе Москве" (вместе с "Основными положениями среднесрочной отраслевой схемы размещения объектов по переработке и утилизации твердых бытовых отходов на территории города Москвы"), которым утверждались показатели развития технической базы городской системы и перечень объектов технической базы городской системы обращения с отходами. Это постановление, где были определены адреса всех планируемых объектов по переработке и утилизации ТБО, в том числе и мусоросжигательные заводы, вызвало большую социальную напряженность в городе. И хотя оно не было отменено, но и выполнено также не было;
распоряжение Правительства Москвы от 19 мая 2010 года N 949-РП "Об организации работ по централизованному сбору, транспортировке и переработке отработанных ртутьсодержащих люминесцентных и компактных люминесцентных ламп", в котором в рамках реализации Городской целевой программы "Энергосбережение в городе Москве на 2009-2011 гг. и на перспективу до 2020 года"*(48) в целях создания комплексной системы безопасного централизованного сбора, хранения, транспортировки и переработки отработанных ртутьсодержащих люминесцентных и компактных люминесцентных ламп, образующихся в жилищном секторе города, эксплуатация которого осуществляется с привлечением бюджетного финансирования, и в соответствии со статьей 5 Закона города Москвы N 68 предусматривались меры по ограничению использования на объектах городского хозяйства ламп накаливания и замене их на энергосберегающие. Энергосберегающие лампы, содержащие ртутные соединения, в соответствии с данным постановлением подлежат обязательной сдаче специализированным организациям для переработки и обезвреживания как отходы 1-го класса ("чрезвычайно опасные"). Однако указанная программа была отменена постановлением Правительства Москвы от 6 декабря 2011 года N 583-ПП "О признании утратившими силу правовых актов (отдельных положений правовых актов) города Москвы".
В новых городских программах города Москвы проблема отходов производства и потребления относится к основным приоритетам, целям, задачам.
В качестве главной цели обращения с коммунальными отходами рассматривается организация их раздельного сбора для извлечения полезных компонентов и их повторного использования, а также использование энергетического потенциала горючих фракций ТБО. Однако, как отмечается в постановлении Правительства Москвы от 11 октября 2011 года N 477-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.", в настоящее время система селективного сбора ТБО в городе Москве практически отсутствует. Многочисленные разовые эксперименты в некоторых округах Москвы по селективному сбору мусора не принесли никаких результатов.
В рамках подпрограммы "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг.", утвержденной указанным постановлением Правительства Москвы, определены основные требования к промышленным производствам на территории города Москвы, а также приоритеты и цели политики города Москвы в сфере охраны и повышения качества окружающей среды:
первоочередное развитие производств высокотехнологичной продукции, в том числе новой коммунальной техники для городского хозяйства, оборудования и материалов для эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства, переработки ТБО;
сокращение объемов захоронения отходов производства и потребления, увеличение объемов переработки отходов производства и потребления с увеличением доли вторично используемых ресурсов.
В постановлении Правительства Москвы N 451-ПП*(49) также отмечается, что загрязнение города Москвы бытовыми и промышленными отходами является сложной научно-технической и социально-экономической проблемой. В связи с этим необходимо обеспечить сбор, транспортировку и промышленную переработку полного объема отходов с максимально возможным использованием их сырьевого и энергетического потенциала. Захоронение отходов (как преобладающий в настоящее время метод решения проблемы) должно уступить место биомеханической и термической переработке.
Государственная программа города Москвы "Градостроительная политика" на 2012-2016 гг."*(50) в рамках совершенствования механизма взаимодействия органов исполнительной власти в целях взаимосвязанного развития Москвы и Московской области предусматривает развитие системы переработки и утилизации отходов производства и потребления для совместного использования городом Москвой и Московской областью.
На одном из заседаний "круглого стола" в рамках комиссии по экологической политике отмечалось*(51), что в рамках подготовки проекта программы "Охрана окружающей среды" Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы совместно с Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы подготовлена подпрограмма "Отходы", учитывающая в том числе и проблемы, которые могут возникнуть в связи присоединением к городу Москве новых территорий.
Кроме развития систем сбора и переработки ТБО, полученных в жилом и нежилом секторе, в подпрограмме "Отходы" предусматривается развитие системы сбора и утилизации медицинских отходов, а также разработка новых технологических регламентов, тарифов, схем, методов и способов утилизации и переработки отходов*(52). В связи с этим программой предусматривается в том числе и создание новых технологических комплексов (от сортировки до максимального извлечения вторичных ресурсов), утильных фракций, чтобы рационально использовать те продукты, которые имеются, и извлекать максимальную выгоду. Однако программа "Охрана окружающей среды" в 2012 году не была принята.
На основании изложенного можно говорить о том, что управление отходами затрагивает различные сферы хозяйственной деятельности, в том числе экономики и экологии, в связи с чем возникает целый комплекс проблем, часто не решаемых, позволяющий отметить неэффективность точечных, несистемных мероприятий, которые проводятся на сегодняшний день в сфере обращения с отходами как в Москве, так и России в целом.
Кроме того, в системе основных принципов правотворчества в области охраны окружающей среды важную роль играет принцип сочетания экологии и экономики. Это связано с тем, что вопрос о возможности или невозможности приоритета экологических интересов над экономическими регулярно поднимается в обществе. Разумного сочетания этих составляющих пока нет, а экология, ее проблемы нередко уступают требованиям экономики. Однако существует и другое мнение, в соответствии с которым сформировавшаяся в настоящее время система правового регулирования в области обращения с отходами производства и потребления ориентирована на обеспечение экологической безопасности и не учитывает требования экономической эффективности деятельности в этой сфере. Таким образом, поддержание баланса экологических и экономических интересов в области обращения с отходами производства и потребления возможно только с помощью создания единой консолидированной системы.
Прежде всего должно быть обеспечено получение достоверной и доступной информации об объемах, видах, источниках образования и видах утилизации отходов производства и потребления на территории Москвы, что позволит выработать обоснованную стратегию подхода к обращению с ними.
Исходя из информации, касающейся отходов производства и потребления на территории города, и анализа реализации Закона N 68, необходимо выработать концепцию либо стратегию по управлению ими, а на этом основании и специальную программу промышленной утилизации отходов с участием инвесторов, направленную на развитие новейших технологий использования и обезвреживания отходов различных видов на основе экспертных оценок, с учетом экономических, экологических, социальных и территориальных особенностей региона*(53).
Путем законодательного регулирования необходимо создать систему управления отходами, которая позволит не только оценивать качество отходов, но и выделять при этом вторичное материальное сырье*(54), а также обеспечит оперативный учет и контроль в области обращения с отходами*(55) в Москве.
Таким образом, при разработке основополагающего законодательного акта в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории города Москвы необходимо учитывать следующие ключевые проблемы:
неэффективность и несовершенство системы учета производителей (источников) ТБО и контроля со стороны федеральных и региональных служб в области охраны окружающей среды;
несовершенство системы сбора, сортировки и переработки ТБО, низкий уровень внедрения современных технологий переработки отходов и недостаточное количество специализированных предприятий по их переработке;
отсутствие, в том числе и в муниципальных образованиях на присоединенных территориях, системы управления отходами, несовершенство тарифной политики и методик установления нормативов накопления ТБО;
слабая конкуренция в данной области между субъектами малого и среднего бизнеса;
отсутствие реальной экономической заинтересованности в соблюдении требований природоохранного законодательства при сборе и переработке ТБО;
недопустимо большой, постоянно увеличивающийся объем отходов производства и потребления, направляемых на захоронение, низкий процент извлечения из них вторичного сырья, отсутствие системы утилизации крупногабаритных отходов, содержащих коммерчески привлекательные материалы.
В городе Москве промышленной переработке подвергается 16-18% коммунальных отходов от общего объема, что в настоящее время является лучшим показателем в Российской Федерации.
3. Социальное законодательство
3.1. Состояние законодательства в сфере социальной защиты инвалидов в части профориентации и трудоустройства
Подписание Российской Федерацией в 2008 году Конвенции о правах инвалидов, принятой Генеральной Ассамблеей ООН от 13 декабря 2006 года (далее - Конвенция) и ее ратификация в 2012 году*(56), сделали ее принципы базовыми при реализации политики в отношении инвалидов, так как в соответствии со статьей 15 Конституции РФ после ратификации Конвенция становится составной частью правовой системы Российской Федерации, а ее положения - обязательными для применения.
В связи с этим был подготовлен соответствующий проект федерального закона о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов, предусматривающий приведение федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ изданных ими нормативных правовых актов в соответствие положениями данного законопроекта. Одновременно с подготовкой законопроекта проводилась работа по внесению в первоочередном порядке изменений в законодательство Российской Федерации в целях его корректировки в соответствии с положениями Конвенции.
В городе Москве задача формирования безбарьерной среды для инвалидов и маломобильных групп населения относится к приоритетным направлениям социальной поддержки населения*(57). Несмотря на принимаемые меры, сопровождающиеся значительными, ежегодно возрастающими объемами финансирования из бюджета, остается нерешенной важнейшая социальная задача создания равных возможностей для инвалидов во всех сферах жизни общества. По ряду направлений работы, таких как комфортность городской инфраструктуры, трудоустройство инвалидов, реабилитация инвалидов с тяжелыми ограничениями жизнедеятельности, требуется принятие дополнительных мер.
Начиная с 2012 года реализация этих мер осуществляется в рамках Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы" (подпрограмма "Социальная интеграция инвалидов и формирование безбарьерной среды для инвалидов и других маломобильных групп населения"). Целесообразность решения проблем социальной поддержки населения на основе программно-целевого подхода обусловлена в том числе межведомственным характером решаемых проблем, требующим координации действий органов исполнительной власти города Москвы.
За период реализации Государственной программы предполагается создать 12500 рабочих мест для инвалидов (в том числе 2500 рабочих мест ежегодно), а удельный вес трудоустроенных инвалидов, имеющих трудовые рекомендации, увеличить с 57,3% до 83,9%. Кроме того, к 2016 году удельный вес инвалидов, охваченных реабилитационными услугами, должен составить 90%; инвалидов, обеспеченных техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями, - 100%; городских общественных зданий, доступных для инвалидов и других маломобильных групп населения, - 85%.
Реализация мероприятий указанной подпрограммы осуществляется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы в сфере профессионального образования и трудовой занятости инвалидов. Состояние законодательства и правоприменительной практики в сфере социальной защиты инвалидов является одним из приоритетных направлений при проведении мониторинга законодательства в Думе, что уже нашло отражение при подготовке ежегодных докладов. Не является исключением и деятельность по мониторингу законодательства в 2012 году. 20 июня 2012 года состоялось заседание комиссии по социальной политике и трудовым отношениям, посвященное ходу реализации выше упомянутой подпрограммы, на котором особое внимание было уделено вопросам образования и трудовой занятости инвалидов, в том числе инвалидов с тяжелыми нарушениями опорно-двигательного аппарата, психическими заболеваниями, а также членов их семей, покинувших группу экономически активных граждан по причине необходимости ухода за инвалидами.
Важным элементом социальной интеграции инвалидов и лиц с ограничениями жизнедеятельности является их занятость. Целью обеспечения доступности к трудовой деятельности является формирование условий, обеспечивающих конкурентоспособность инвалидов на рынке труда. Барьеры в данной сфере обусловлены отсутствием рабочих мест для инвалидов и неприспособленностью среды для жизнедеятельности инвалидов.
Основными нормативными актами Российской Федерации в области обеспечения занятости инвалидов являются Конституция РФ, Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 181-ФЗ), а также Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", ТК РФ*(58), Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" и другие законодательные акты в части вопросов, регулирующих занятость инвалидов и их профессиональную подготовку.
Политика реформирования социальной сферы в значительной мере затронула интересы инвалидов в вопросах трудоустройства. Федеральный закон N 181-ФЗ в результате многочисленных изменений во многом утратил социально-трудовую направленность. Печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ*(59) ужесточил требования при трудоустройстве инвалидов, одновременно снизив социальные гарантии их занятости и ответственность государства и работодателей в данной сфере. Эти изменения касались в том числе квотирования рабочих мест для инвалидов - одного из наиболее эффективных методов трудоустройства инвалидов. Также Федеральным законом N 122-ФЗ была исключена такая гарантия трудовой занятости инвалидов, как "льготная финансово-кредитная политика в отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов, предприятий, учреждений, организаций общественных объединений инвалидов".
Меры, направленные на повышение занятости инвалидов, содержатся и в Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", в соответствии с которым государство обеспечивает дополнительные гарантии гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, путем разработки и реализации программ содействия занятости, создания дополнительных рабочих мест и специализированных организаций (включая рабочие места и организации для труда инвалидов), установления квоты для приема на работу инвалидов, а также путем организации обучения по специальным программам и другими мерами. Однако необходимо отметить, что без соответствующих дополнительных подзаконных актов и соответствующей ответственности нормы федеральных законов нередко бездействуют.