В 2011-2012 годах проведена большая работа по приведению действующей на территории города Москвы законодательной и нормативно-правовой базы в соответствие с изменившимся федеральным законодательством.
Мероприятия, связанные с присоединением к Москве территорий Московской области, также потребовали принятия целого ряда нормативных правовых актов, в том числе в сфере ЖКХ.
С этой целью уже в первом полугодии 2012 года были предприняты первые шаги по изменению законов города Москвы, обеспечивающих права граждан Российской Федерации на жилище, устанавливающих формы государственной поддержки граждан - жителей города Москвы в сфере ЖКХ, а также определяющих меры по обеспечению сохранности жилищного фонда в городе Москве и использования жилых помещений по назначению.
В соответствии со статьями 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения и городского округа относятся в том числе вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении, городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. До 1 января 2017 года к вопросам местного значения поселения также относится предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности.
В статьях 13 и 14 ЖК РФ устанавливаются полномочия в области жилищных отношений соответственно органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится в числе прочего установление размера дохода для признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет, ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; предоставление малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.
Одновременно статьей 14 ЖК РФ определено, что в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге указанные полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений осуществляются органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга, если иное не предусмотрено законами данных субъектов РФ.
С 1 июля 2012 года к Москве присоединились территории Московской области, где деятельность органов местного самоуправления в области обеспечения жилыми помещениями граждан регулировалась своими законами, тогда как законы города Москвы указанные полномочия относили исключительно к компетенции органов исполнительной власти.
Законом N 36 устанавливалось, что присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе вопросы местного значения, предусмотренные статьями 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ.
Законом N 8 статья 8 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" дополнена частями 2 и 3, согласно которым к вопросам местного значения городского округа и поселения относятся в том числе обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории городского округа или в поселении, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в муниципальном жилищном фонде в соответствии с жилищным законодательством, а также организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.
Кроме того, Законом N 36 в статью 1 Закона города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве" внесены изменения, в соответствии с которыми особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, устанавливаются законами города Москвы.
С учетом требований законов N 36 и N 8 в целях исключения дублирования полномочий органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы на присоединенных территориях необходимо было внести изменения в отдельные законы города Москвы, регулирующие отношения в жилищной сфере. В противном случае (например, при ведении единого жилищного учета органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления) могла возникнуть ситуация, когда граждане, проживающие на присоединенных территориях, вправе были требовать постановки их на учет уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы, что привело бы к формированию на указанных территориях двойного жилищного учета*(29).
С другой стороны, установление обязательного срока проживания на территории города Москвы для постановки на жилищный учет существенно ухудшало права граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и обеспечении жилыми помещениями, уже стоящих на жилищном учете в органах местного самоуправления поселений, городских округов и проживающих по месту жительства на данных территориях менее 10 лет*(30).
В целях устранения правовой неопределенности при реализации жителями города Москвы, нуждающимися в жилых помещениях и проживающими на территориях городских округов и поселений, права на жилые помещения, а также в связи с необходимостью разграничения полномочий в жилищной сфере между органами государственной власти города Москвы и органами местного самоуправления городских округов и поселений, определения на основании части 7 статьи 52 ЖК РФ порядка ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда, внесены изменения в следующие законы города Москвы*(31):
от 25 января 2006 года N 7 "О порядке признания жителей города Москвы малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях" (далее - Закон N 7);
от 14 июня 2006 года N 29 "Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения" (далее - Закон N 29);
от 27 января 2010 года N 2 "Основы жилищной политики города Москвы".
В соответствии с изменениями, внесенными в Закон N 29, действие данного Закона не распространяется на правоотношения, связанные с обеспечением права на жилые помещения жителей города Москвы, состоящих на жилищном учете в организациях и внутригородских муниципальных образованиях - городских округах и поселениях в городе Москве на присоединенных территориях.
Статья 9 Закона N 7 была дополнена частью 2.1, устанавливающей, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления городских округов и поселений, принятые до 1 июля 2012 года, действуют в части, не противоречащей закону N 7, а в статье 1 Закона N 7 определено, что к уполномоченным органам, осуществляющим признание граждан малоимущими, в том числе относится и орган местного самоуправления городского округа либо поселения, осуществляющий действия по признанию жителей города Москвы малоимущими по месту их жительства.
Закон N 2 согласно внесенным изменениям дополнен рядом существенных положений, позволяющих урегулировать отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления городских округов и поселений, юридическими лицами и гражданами в вопросах предоставления коммунальных услуг, пользования жилыми помещениями жилищного фонда города Москвы (муниципального жилищного фонда), обеспечения сохранности, содержания и ремонта жилищного фонда города Москвы (муниципального жилищного фонда), паспортизации жилищного фонда в городе Москве и др.
Кроме того, регулируются вопросы учета жилищного фонда в городе Москве, а также управления и распоряжения жилищным фондом города Москвы и муниципальным жилищным фондом, поскольку последний в соответствии со статьей 9 Закона N 2 также отнесен к видам жилищного фонда в городе Москве*(32).
Закон N 2 дополнен главой 4.1 "Ведение жилищного учета жителей города Москвы, принятых на учет органами местного самоуправления городских округов и поселений в целях предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда", что является существенной новеллой для законодательства города Москвы в жилищной сфере.
Кроме того, законодателем установлено, что граждане, проживающие в городских округах и поселениях на присоединенных территориях, принятые на учет до 1 июля 2012 года в целях последующего предоставления им жилых помещений из муниципального жилищного фонда, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений из муниципального жилищного фонда либо снятия их с такого учета по основаниям, предусмотренным жилищным законодательством Российской Федерации.
Стоит отметить, что проект закона города Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы" в первоначальном варианте не предполагал внесения изменений в законы N 7, N 2 и N 29. Однако проведенный комиссией по городскому хозяйству и жилищной политике анализ законов города Москвы и Московской области, регулирующих отношения в жилищной сфере, с учетом требований Закона N 36 и Закона N 8 определил необходимость таких изменений и подготовки соответствующих поправок к законопроекту.
Закон города Москвы "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы" вступил силу с 1 июля 2012 года, в связи с чем объективно оценить эффективность принятых изменений пока не представляется возможным. Однако то обстоятельство, что за последние 6 месяцев в адрес Думы от граждан, проживающих на присоединенных территориях и нуждающихся в жилых помещениях, не поступало обращений о нарушении их прав в связи с внесенными изменениями, позволяет сделать первые положительные выводы.
2.2. Состояние законодательства в сфере имущественно-земельных отношений
Основные направления работы комиссии по государственной собственности и землепользованию в 2012 году были обусловлены необходимостью законодательного обеспечения решения вопросов, связанных с расширением границ города Москвы, изменением федерального законодательства, а также утверждением Государственной программы города Москвы "Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг."*(33), направленной на проведение инвентаризации земель и недвижимого имущества, находящихся в собственности города Москвы, создание универсального информационного ресурса, обобщающего всю полученную информацию, и формирование наиболее эффективных методов управления и распоряжения городской собственностью.
Таким образом, одним из ключевых вопросов, требующих анализа и законодательного решения, стало обеспечение эффективного контроля за состоянием и использованием недвижимого имущества города Москвы, в частности городских земель.
Это стало актуальным еще и потому, что в 2011 году статья 71 ЗК РФ была изложена в новой редакции. Ранее статьи 71 и 72 ЗК РФ регламентировали государственный и муниципальный земельный контроль соответственно. При этом статья 71 ЗК РФ устанавливала, что государственный земельный контроль - это контроль за соблюдением законодательства, который осуществляется специально уполномоченными государственными органами в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом. Под муниципальным контролем в соответствии со статьей 72 ЗК РФ понимался контроль за использованием земель, при этом в городе Москве его осуществление могло быть отнесено к полномочиям органов исполнительной власти. Следовательно, ранее понятие государственного земельного контроля подразумевало возможность его осуществления как федеральными, так и региональными органами исполнительной власти.
Однако в соответствии с внесенными в ЗК РФ изменениям государственный контроль был переименован в государственный надзор и стал сферой деятельности уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований земельного законодательства.
В связи с этим потребовалось уточнение Закона города Москвы от 3 июня 2009 года N 17 "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве". В частности, в названии и преамбуле понятие "государственный контроль" было заменено понятием "контроль", и при этом установлено, что уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы осуществляют региональный государственный контроль за использованием объектов нежилого фонда, а также полномочия по муниципальному земельному контролю за использованием земель в городе Москве*(34).
Одновременно необходимо было отразить в законодательстве полномочия органов местного самоуправления на присоединенных к городу Москве территориях, сохранение которых было гарантировано Законом N 36.
В связи с этим статья 1 Закона города Москвы "О государственном контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве" была дополнена частью 2.1, установившей, что отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципального земельного контроля за использованием земель, находящихся в муниципальной собственности, регулируются федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.
Однако помимо указанных полномочий в области муниципального земельного контроля федеральное земельное законодательство закрепляет за органами местного самоуправления и иные функции в области земельных правоотношений. В частности, статьей 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городах Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти данных субъектов РФ, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Кроме того, до присоединения новых территорий к городу Москве фактическое распоряжение земельными участками общего пользования также осуществлялось органами местного самоуправления. В связи с этим потребовалось законодательно определить рамки полномочий органов местного самоуправления поселений и городских округов.
С этой целью были внесены изменения в Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве"*(35), а также в Закон города Москвы "О землепользовании в городе Москве"*(36), установившие, что "к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве - городских округов, поселений в области землепользования в городе Москве относятся:
1) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
2) изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования;
3) резервирование земель для муниципальных нужд в границах внутригородского муниципального образования;
4) осуществление муниципального земельного контроля в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на территории внутригородского муниципального образования;
5) расчет цены земельных участков, отчуждаемых из муниципальной собственности, определение сроков и иных условий оплаты цены;
6) иные полномочия в области землепользования в случаях, предусмотренных" законодательством города Москвы.
Однако, как показал мониторинг практики осуществления земельного контроля, существующих мер воздействия на нарушителей земельного законодательства недостаточно для пресечения правонарушений, а расходы на соответствующие проверки зачастую превышают поступления в бюджет в виде штрафов по наложенным административным взысканиям. Поэтому экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию совместно с представителями Министерства экономического развития Российской Федерации был рассмотрен вопрос о механизмах обеспечения соблюдения земельного законодательства и направлениях совершенствования мер административной ответственности.
В частности, рассматривались предложения об увеличении ответственности за неправомерное использование земельных участков и детализации составов административных правонарушений в данной сфере как профилактической мере (недопущение "самозахвата" или прекращение незаконной эксплуатации земель); о возможности пресечения нарушений путем установления размера ответственности, делающего экономически невыгодным неправомерное использование земельных участков; о мерах побуждения к надлежащему оформлению прав пользования земельными участками, вовлечению их в хозяйственный оборот и формированию базы для налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты различных уровней.
Так, в статье 7.1 КоАП РФ установлено 3 самостоятельных состава административных правонарушений. И если содержание правоотношений, связанных с самовольным занятием земельного участка, очевидно и понятно, то по содержанию правоотношений в части использования земельного участка без правоустанавливающих документов либо без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, возникают вопросы. На практике достаточно сложно выявить различия между самовольным занятием земельного участка и его использованием без правоустанавливающих документов, и в этой части содержание составов административных правонарушений "сливается". Также затруднительно выявить и определить случаи применения нормы, связанной с использованием земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, с учетом динамично меняющегося законодательства в области регулирования хозяйственной деятельности.
В связи с этим целесообразно изложить статью 7.1 КоАП РФ в новой редакции, уделив внимание основному составу административного правонарушения - самовольному занятию земельных участков, само понятие и содержание правоотношений уточнить в примечании к статье, также необходимо провести дифференциацию, выделить специальные составы внутри статьи. Основание такой дифференциации - вред от последствий совершения данного административного правонарушения и сложность, затратность мероприятий по приведению земельных участков в исходное состояние.
Применение статьи 7.10 КоАП РФ "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом" в действующей редакции затруднительно, поскольку понятие самовольной уступки не раскрыто и может иметь двоякое толкование. В этой связи предлагается уточнить содержание статьи, дать новое определение термина "распоряжение земельным участком" и раскрыть его в примечании к статье.
Возникает ряд вопросов к содержанию статьи 8.8 КоАП РФ "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению". Во-первых, само определение - "использование земельных участков не по целевому назначению... в соответствии... с разрешенным использованием" - применяется на практике с существенными ограничениями (например, невозможно определить целевое назначение, разрешенное использование для категории земель запаса). Отсутствие на федеральном уровне общеприменимого классификатора видов разрешенного использования земель приводит к необходимости "формализации" того или иного вида фактического использования земли. Для устранения подобных проблем в новой редакции предлагается применить метод дифференциации составов административных правонарушений и уточнения их содержания.
Актуальным для города Москвы является вопрос применения статьи 19.5 КоАП РФ "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)", в связи с чем было предложено дополнить статью специальным составом о невыполнении предписаний органа, осуществляющего государственный земельный надзор.
Одновременно необходимо значительно увеличить административные штрафы, установив их размер в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков.
Также в 2012 году комиссией по государственной собственности и землепользованию значительное внимание уделялось проблемам межевания жилой застройки и формированию земельных участков многоквартирных домов.