В соответствии с ЖК РФ земельный участок под многоквартирным домом принадлежит собственникам помещений в этом доме на праве общей долевой собственности. При этом органы исполнительной власти города Москвы в случае необходимости обязаны сформировать соответствующий участок по заявлению любого собственника. Однако при этом возникает вопрос о методике определения площади такого земельного участка, поскольку это напрямую влияет на объем не только прав, но и обязанностей граждан и их объединений по содержанию, эксплуатации полученных земельных участков, оплате налоговых или арендных платежей.
Вариантами формирования земельных участков придомовой территории являются минимизированный по площади земельный участок и нормативный земельный участок, площадь которого рассчитана с учетом методик и нормативов. Это соответствуют целям и задачам как государства, так и собственников жилых помещений многоквартирных домов. С одной стороны, реализуется задача формирования единого объекта недвижимости в соответствии с принципами, заложенными в гражданском законодательстве Российской Федерации, и выполняется требование ЖК РФ по формированию общедолевой собственности многоквартирных домов. С другой стороны, приобретение права общедолевой собственности на земельные участки предоставляет собственникам помещений многоквартирных домов гарантии обеспечения их прав и интересов по сохранению целостности этих участков, возможность самостоятельно решать вопросы их обслуживания и благоустройства.
Учитывая важность и общественную значимость данного вопроса, комиссия по государственной собственности и землепользованию совместно с ДЗР провела "круглый стол", на котором для обсуждения с участием общественности был предложен следующий алгоритм действий по формированию земельных участков: при обращении собственников жилых помещений многоквартирного дома по вопросу формирования земельного участка придомовой территории необходимо будет выбрать один из вариантов ("минимизированный" или "нормативный") и подтвердить данный выбор документально, предоставив протокол решения общего собрания собственников жилых помещений. Для обеспечения такой процедуры ДЗР предполагает разместить на своем официальном сайте проект типового решения.
Однако на сегодняшний день такой алгоритм законодательно не закреплен. Более того, действующая редакция статьи 12 Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве" не учитывает постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года N 12-П "По делу о проверке конституционности частей 2, 3 и 5 статьи 16 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", частей 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3 и пункта 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Е.Ю. Дугенец, В.П. Минина и Е.А. Плеханова", в соответствии с которым уполномоченные органы исполнительной власти обязаны сформировать земельный участок под многоквартирным домом по заявлению любого собственника помещения в таком доме, а не только лица, уполномоченного решением общего собрания жильцов.
В настоящее время проводится работа по подготовке новой редакции статьи 12 Закона города Москвы "О землепользовании в городе Москве", учитывающей позицию Конституционного Суда Российской Федерации и создающей необходимые законодательные основы для наиболее полного учета прав и интересов жителей города Москвы при формировании земельных участков многоквартирных домов.
В рамках работы экспертного совета комиссии по государственной собственности и землепользованию в 2012 году также было уделено внимание практике реализации положений статьи 21 Устава города Москвы и анализу возникающих при этом проблем. Указанная статья определяет перечень объектов собственности города Москвы, не подлежащих отчуждению. Сохранение части объектов, перечисленных в ней, в государственной собственности обусловлено требованиями федерального законодательства. Однако подход к определению иных объектов вызывает вопросы как в части обоснованности, так и в части реальной возможности реализации соответствующих требований.
В частности, предметом обсуждения стали положения пунктов 3-5 статьи 21 Устава города Москвы, согласно которым на территории города Москвы не подлежат отчуждению памятники истории и культуры, иные объекты историко-культурного назначения в соответствии с перечнем, установленным законом города Москвы, принимаемым Думой по представлению Мэра Москвы; объекты оздоровительного назначения в соответствии с перечнем, устанавливаемым законом города Москвы, принимаемым Думой по представлению Мэра Москвы; "объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства". Результатом обсуждения явилось принятие Закона города Москвы от 19 декабря 2012 года N 69 "О внесении поправки в статью 21 Устава города Москвы".
Необходимость изменения вызвана тем, что норма о запрете отчуждения объектов культурного наследия помимо Устава города Москвы содержится в статье 4 Закона города Москвы от 14 июля 2000 года N 26 "Об охране и использовании недвижимых памятников истории и культуры". Несмотря на то, что федеральное законодательство не регулирует полномочия субъектов РФ по установлению такого положения, принятие специальной нормы в законе города Москвы соответствует предоставленным федеральным законодательством полномочиям по управлению и распоряжению собственностью.
В целом толкование приведенной нормы однозначно, однако при ее применении могут возникнуть вопросы, связанные с учетом положений части 3 статьи 9 Закона города Москвы от 17 декабря 2008 года N 66 "О приватизации государственного имущества города Москвы", которая увязывает возможность отчуждения (приватизации) с формированием двух перечней объектов культурного наследия (памятников истории и культуры): приватизация которых разрешена и приватизация которых запрещена (причем последний перечень должен быть установлен законом города Москвы).
В аналогичном порядке должен утверждаться и перечень объектов оздоровительного назначения, не подлежащих отчуждению. Однако законы города Москвы, устанавливающие такие перечни, Думой не принимались.
Более того, термин "объекты оздоровительного назначения" в действующих нормативных правовых актах не конкретизирован. Поэтому остается открытым вопрос об определении как самого термина, так и критериев, по которым будут устанавливаться объекты оздоровительного назначения в специальных законах города Москвы, или же иных принципов (закрепление целевого назначения таких объектов, запрет изменения функционального назначения и др.).
Анализ практики реализации пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы, запрещающего отчуждать "объекты, подаренные городу Москве, построенные или созданные на собранные гражданами средства", также выявил определенные проблемы, связанные с неоднозначностью толкования данной нормы.
С одной стороны, очевидно, что этот пункт относится только к памятникам, сооружениям или ценным вещам, на строительство или приобретение которых собирали средства москвичи. Однако на практике возникла ситуация, когда на продажу были выставлены ранее подаренные городу пакеты акций хозяйственных обществ. В этом случае возникла проблема с толкованием пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы, поскольку формально пакеты акций - это объекты собственности города Москвы, они подарены городу Москве и, следовательно, подпадают под установленный запрет на отчуждение. В связи с этим эксперты предложили обратиться к формулировке, закрепленной в ГК РФ, и содержанию правоотношений договора пожертвования. Пожертвованием признается дарение вещи в общеполезных целях, при этом устанавливается, что пожертвование может делаться в том числе в пользу государства.
Таким образом, с учетом проведенного анализа экспертным советом комиссии по государственной собственности и землепользованию были сформулированы предложения по корректировке пунктов 3-5 статьи 21 Устава города Москвы. Однако в ходе последующего обсуждения этих предложений было принято решение проработать предлагаемые к изменению редакции пунктов 3 и 4 об объектах культурного наследия и объектах оздоровительного назначения.
Вместе с тем члены комиссии по государственной собственности и землепользованию сошлись во мнении, что объективная необходимость корректировки пункта 5 статьи 21 Устава города Москвы существует, и отсылка к нормам ГК РФ, в соответствии с которыми разделяются договоры дарения и пожертвования, уместна и обоснована.
С учетом этого комиссией по государственной собственности и землепользованию был подготовлен и внесен в Думу проект закона города Москвы "О внесении поправки в статью 21 Устава города Москвы", который изложил пункт 5 статьи 21 Устава города Москвы в следующей редакции:
"5) объекты, пожертвованные городу Москве или созданные на пожертвованные средства.".
2.3. Состояние законодательства в сфере экологии
Как уже неоднократно отмечалось в докладах Думы, законы, регулирующие отношения в сфере экологии, занимают одну из значимых позиций в законодательстве города Москвы. Каждый из них является своевременной реакцией законодателей на возникающие в экологической системе города проблемы и направлен на защиту от зачастую агрессивного освоения зеленых насаждений, природных территорий и др.
Однако необходимо отметить и проблемы, существующие в данной сфере. Некоторые законы города Москвы (например, "Об отходах производства и потребления", "О комплексном природопользовании" и др.) не имели эффективных механизмов реализации. Кроме того, в силу различных причин не были приняты законы о комплексе природных и озелененных территорий, о животных, о регулировании передвижения автотранспортных средств на отдельных территориях города, а также специальный закон, регулирующий вопросы охраны водных объектов, расположенных на территории города Москвы.
Во многом принятие таких законов сдерживалось отсутствием законодательного регулирования в данных сферах на федеральном уровне и соответствующих полномочий у субъектов РФ.
Однако в последнее время (особенно в связи с расширением границ города Москвы) все очевидней становится необходимость законодательного регулирования вопросов радиационной и химической безопасности на территории города, благоустройства городских территорий, рационального использования и охраны недр и др.
Со дня принятия Советом Федерации постановления об утверждении изменения границы*(37) и до 1 июля 2012 года устанавливался переходный период, в течение которого планировалось осуществить нормотворческие, организационные и иные мероприятия, необходимые для полноценного обеспечения жизнедеятельности населения и осуществления в полном объеме с указанного времени полномочий органов государственной власти города Москвы на территории, которая в связи с изменением границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью включается в состав территории города Москвы.
Данные события потребовали проведения полного анализа законодательства Москвы, в том числе регулирующего отношения в области экологии, с учетом специфики объектов, расположенных на присоединенных территориях. Эта работа продолжается и сейчас.
Возросли требования к законодательному регулированию, которое должно в новых условиях более эффективно решать задачи оздоровления экологической, радиационной, санитарно-эпидемиологической обстановки в том числе на территориях, присоединенных к Москве, в целях безопасного их использования.
Поэтому наряду с доработкой и изменением уже действующих законов города Москвы, регулирующих отношения в сфере экологии, требуется разработка и принятие новых, например, о радиационной безопасности, о химической безопасности и др.
Однако особенно острым, требующим принятия незамедлительных решений является вопрос сбора, размещения и утилизации отходов производства и потребления. По оценкам специалистов, в соответствии с требованиями экологического законодательства объекты размещения отходов не могут находиться в границах населенных пунктов. Однако после изменения границы города Москвы на его территории будут располагаться 7 сибиреязвенных скотомогильников, 3 закрытых и 1 действующий полигон ТБО, ядерные и радиационно-опасные объекты, а также объекты захоронения радиоактивных веществ*(38).
Захоронение отходов в границах населенных пунктов запрещено*(39). Однако с учетом больших объемов полигонов ТБО и других объектов, расположенных на присоединенных к городу Москве территориях, и невозможностью их ликвидации в кратчайшие сроки Федеральным законом от 29 июня 2012 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (статья 4) допускаются нахождение и эксплуатация ранее созданных объектов размещения отходов в муниципальных образованиях, включенных в состав территории города федерального значения Москвы, до 1 января 2025 года.
Таким образом, органам законодательной и исполнительной власти города Москвы предоставлена возможность в полном объеме оценить ситуацию с ТБО и выработать стратегию обращения с отходами в городе, что позволит внести необходимые изменения в Закон города Москвы от 30 ноября 2005 года N 68 "Об отходах производства и потребления в городе Москве" (далее - Закон N 68) либо разработать новый закон, отвечающий всем современным требованиям, а также при необходимости подготовить соответствующие изменения в федеральное законодательство.
Эффективность регулирования отношений в области переработки и утилизации всех видов отходов в большой степени зависит от законодательных норм, устанавливаемых федеральными нормативными правовыми актами. Так, обращение с ТБО в Российской Федерации регулируется федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, многочисленными санитарными нормами и правилами, стандартами и техническими условиями, ведомственными нормами и правилами.
Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья. Согласно статье 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию.
Кроме того, Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) определяет полномочия органов местного самоуправления в данной сфере и относит к вопросам местного значения городских, сельских поселений организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; к вопросам местного значения муниципального района - организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, а также организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городского округа - организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, а также организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов*(40).
Указанный Федеральный закон также обязывает соблюдать требования к обезвреживанию и безопасному размещению отходов и устанавливает нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение.
Федеральным законом N 131-ФЗ также закреплены полномочия поселений, муниципальных районов и городских округов в области переработки, утилизации и захоронения бытовых и промышленных отходов.
Федеральный закон от 4 мая 1999 года N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" регламентирует требования к регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления (статья 18).
ЗК РФ обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия, направленные на защиту земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления (статья 13). Также предусмотрена дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения (статья 75).
Кроме этого, вопросы обращения с отходами производства и потребления регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (статья 22); Федеральным законом от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в соответствии с которым практически любая деятельность, связанная с отходами производства и потребления, подлежит экологическому обоснованию, особенно деятельность по организации их вывоза, переработки и размещения); ЖК РФ (в части обеспечения надлежащего санитарного и технического состояния общего имущества в многоквартирном доме); ГрК РФ (в статье 35 которого устанавливается, что в состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами); Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (в части установления понятий "организация коммунального комплекса" и "объекты, используемые для утилизации ТБО"); Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (устанавливает минимальные требования, обеспечивающие безопасность продукции и технического процесса, вводит добровольный характер применения государственных стандартов и применения собственных стандартов и сертификации, что направлено на сокращение отходов, поступающих на захоронение, за счет расширения принципа ответственности производителя за свою продукцию); КоАП РФ (устанавливает ответственность за административные правонарушения в вопросах охраны окружающей среды); УК РФ (предусматривает ответственность за производство запрещенных видов опасных отходов, а также транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных требований); Водным кодексом РФ и Лесным кодексом РФ.
Существуют и международные соглашения, регулирующие деятельность по управлению отходами производства и потребления, ратифицированные Российской Федерацией *(41).
Вместе с тем становится все более очевидно, что российское законодательство, регулирующее отношения в области обращения с отходами производства и потребления, не отвечает потребностям времени и нуждается в системном совершенствовании.
Несмотря на предоставленные органам местного самоуправления полномочия по утилизации и захоронению отходов, эффективной организации процесса обращения с ТБО и, в первую очередь, их переработке и утилизации препятствует недостаточное урегулирование экономических механизмов в данной сфере. Многие полномочия переданы муниципалитетам при отсутствии соответствующего финансирования. Но самое главное - нет соответствующей государственной целевой программы*(42).
Недостатки федерального законодательства отражаются и на законодательстве субъектов РФ.
Закон N 68, по мнению разработчиков, был направлен на устранение возникших правовых пробелов, а также на дополнение и дальнейшую конкретизацию действующей законодательной базы в области обращения отходов в целом, поскольку Федеральный закон N 89-ФЗ не разрешил ряд особо острых и чрезвычайно актуальных вопросов в сфере обращения с отходами производства и потребления.
В Законе N 68 введены понятия "отходы лечебно-профилактических учреждений", "биологические отходы" и "вторичное сырье" и даны их определения. В Федеральном законе N 89-ФЗ только в 2008 году появились отсылочные нормы, устанавливающие, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, биологическими отходами, отходами лечебно-профилактических учреждений, выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации*(43).
Законом N 68 устанавливались требования к устройству полигонов ТБО*(44) (в федеральном законодательстве устройство полигонов ТБО на законодательном уровне не регламентируется*(45)), а также вводилась принципиально новая и очень важная норма, регулирующая вопросы обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений (статья 11).
Важное место в Законе N 68 занимают меры экономического регулирования в области обращения с отходами (статьи 3, 5, 14, 15 и др.), направленные на стимулирование деятельности по вовлечению отходов в хозяйственный оборот в виде вторичных ресурсов, на бережное отношение к отходам:
предоставление льготных кредитов, налоговых и других льгот производителям отходов производства и потребления, осуществляющим на предприятиях города Москвы внедрение эффективных малоотходных технологий; предоставление кредитных, налоговых и других льгот юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим уменьшение образования отходов производства и потребления, их рациональный сбор, сортировку, обезвреживание, рациональное использование, переработку и уничтожение с применением ресурсосберегающих и безопасных методов и технологий;
разработка и внедрение в соответствии с федеральным законодательством механизма залоговой стоимости отходов (товарной продукции, утратившей потребительские свойства) при их сдаче в приемные пункты.
Отдельная статья посвящена использованию отходов в качестве вторичного сырья или вторичных материалов (статья 10).
Эти меры, по мнению законодателей, должны были способствовать появлению конкурентной среды в данной сфере и возможности перейти к созданию цивилизованного рынка отходов производства и потребления, вовлечению их в производственный цикл, а также созданию дополнительных рабочих мест и снижению социальной напряженности в обществе.
Стоит отметить, что в соответствии со статьей 5 Закона N 68 Правительству Москвы предоставлены довольно широкие полномочия в области обращения с отходами, в том числе: