Вопросы местного значения городских округов и поселений практически идентичны тем, которые определены Федеральным законом N 131-ФЗ для городских округов, городских и сельских поселений. Так, на момент введения новых типов внутригородских муниципальных образований в апреле 2012 года за городскими округами было закреплено 42 вопроса местного значения, за поселениями - 37.
Отличия от Федерального закона N 131-ФЗ, которые есть на сегодняшний день, обусловлены двумя основными причинами.
Во-первых, согласно требованиям федеральных законов отдельные вопросы, отнесенные в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения на территориях городов федерального значения, могут решаться только органами государственной власти. Например, местные налоги на территории города Москвы должны устанавливаться только законом города Москвы и быть едиными для всей территории.
Во-вторых, не все вопросы, которые в Федеральном законе N 131-ФЗ были закреплены как вопросы местного значения городских и сельских поселений, непосредственно решались органами местного самоуправления городских, сельских поселений на территории Московской области. Отдельная их часть была делегирована органам местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Поэтому, в целях сохранения существовавшего на момент присоединения объема решаемых задач, делегированные полномочия за поселениями не закрепляются.
Одна из проблем, решенная указанным пакетом документов, - единообразие наименований органов местного самоуправления и их должностных лиц, поскольку в Москве и Московской области они различны. Теперь структуру органов местного самоуправления составят глава муниципального округа, глава городского округа и глава поселения, Совет депутатов и администрация. Данные наименования более соответствуют федеральному законодательству и сложившейся в стране правоприменительной практике.
В законодательстве города Москвы и Московской области, регулирующем вопросы муниципальной службы, есть ряд расхождений, отражающих специфику данных субъектов РФ. В частности, это касается реестра должностей муниципальной службы, системы классных чинов муниципальных служащих, системы оплаты их труда, отпусков, дополнительных гарантий и пенсионного обеспечения муниципальных служащих.
Также имеются различия в гарантиях осуществления полномочий депутатов представительных органов, глав муниципальных образований в городе Москве и Московской области. Кроме того, в присоединяемых городских округах и поселениях есть муниципальные должности, не предусмотренные законами города Москвы, статус которых в связи с этим не регулируется Законом города Москвы от 25 ноября 2009 года N 9 "О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве" (далее - Закон N 9) или другими правовыми актами города Москвы.
Законом N 24 до 1 января 2014 года сохранен установленный муниципальными правовыми актами, законами и иными правовыми актами Московской области правовой статус муниципальных служащих городских округов и поселений в части должностей муниципальной службы, классных чинов муниципальных служащих, состава денежного содержания, размера и порядка оплаты труда муниципальных служащих, ежегодных дополнительных оплачиваемых отпусков, дополнительных гарантий и пенсии за выслугу лет. Таким образом, до 2014 года установлен фактический переходный период, в течение которого за муниципальными служащими сохранятся привычные гарантии. За исключением указанных особенностей, правовой статус муниципальных служащих городских округов и поселений будет регулироваться Законом города Москвы от 22 октября 2008 года N 50 "О муниципальной службе в городе Москве".
Для лиц, замещающих муниципальные должности, до 1 января 2014 года сохраняются социальные гарантии (в том числе гарантии материально-технического обеспечения, оплаты труда, иные гарантии и компенсации), установленные муниципальными правовыми актами, законами и иными правовыми актами Московской области. Помимо указанных особенностей, гарантии осуществления полномочий депутатов, глав муниципальных образований будут регулироваться Законом N 9.
В связи с появлением новых типов муниципальных образований в городе Москве изменен порядок правового регулирования передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий.
Внесены изменения в Закон города Москвы от 14 июля 2004 года N 50 "О порядке наделения органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы (государственными полномочиями)" (далее - Закон N 50), которыми установлено, что отдельными государственными полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления не только всех муниципальных образований одновременно, но также одного или нескольких муниципальных образований.
В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы местного самоуправления при реализации отдельных полномочий города Москвы будут руководствоваться не только законами, но и иными правовыми актами города Москвы.
Частью 2 статьи 8 Закона N 50 предусмотрено, что правовым актом органа местного самоуправления может устанавливаться порядок реализации переданных полномочий.
Органы местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими законами субъектов РФ. Таким образом, принятие указанных актов необходимо в случаях, установленных законами города Москвы. Устанавливается право, а не обязанность органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по названным вопросам.
Порядок отзыва переданных государственных полномочий изменяется в связи с тем, что полномочия могут передаваться не только всем, но и одному или нескольким муниципальным образованиям. В законе города Москвы об отзыве полномочий указываются муниципальные образования, у органов местного самоуправления которых отзываются переданные полномочия.
Думой был принят ряд изменений в законы города Москвы, которые закрепляют отдельные полномочия за органами местного самоуправления.
Например, в соответствии с Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 27 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 8 октября 1997 года N 40-70 "О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы" к компетенции органов местного самоуправления городских округов и поселений отнесено, в частности, присвоение наименований улицам, расположенным на территориях городских округов и поселений. Однако при этом устанавливается обязательное условие - предварительное согласование данного вопроса в специально уполномоченном органе исполнительной власти города Москвы*(6).
В 2012 году органы местного самоуправления муниципальных округов были наделены рядом отдельных полномочий города Москвы*(7). В частности, были переданы полномочия в сферах, которые в наибольшей степени затрагивают интересы населения по месту жительства: благоустройство, эксплуатация и содержание жилищного фонда, размещение объектов капитального строительства и некапитальных объектов.
Кроме того, в целях расширения возможностей органов местного самоуправления в сфере принятия управленческих решений им делегированы полномочия по выражению недоверия главе управы района, заслушиванию отчета главы управы района о результатах деятельности управы района, заслушиванию руководителей инженерных служб района, руководителей многофункционального центра предоставления государственных услуг, главных врачей поликлиник.
Большая часть этих функций передана советам депутатов - органам, представляющим интересы и выражающим мнение населения соответствующей территории.
В связи с тем, что Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" введены процедуры выборов и отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), были внесены изменения в Устав города Москвы и Избирательный кодекс города Москвы.
Перечень полномочий Думы дополнен полномочиями по назначению выборов Мэра Москвы и голосованию по отзыву Мэра Москвы. Ранее Дума принимала решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями Мэра Москвы.
В статью 40 Устава города Москвы включена следующая норма: "Мэр Москвы избирается сроком на пять лет жителями города Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании".
Порядок выборов Мэра Москвы установлен Избирательным кодексом города Москвы.
В Уставе города Москвы установлен перечень оснований досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы, куда включен отзыв Мэра Москвы избирателями, зарегистрированными на территории города Москвы.
В соответствии с изменениями в Избирательном кодексе города Москвы установлено, что кандидаты на должность Мэра Москвы будут выдвигаться как политическими партиями или их региональными отделениями в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Федеральный закон N 95-ФЗ), так и в порядке самовыдвижения.
При этом выдвижение должны поддержать 6% от общего числа депутатов представительных органов местного самоуправления и 6% от числа избранных на выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований. Выдвижение должно быть поддержано не менее чем в 3/4 муниципальных образований города Москвы.
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ) внесены дополнительные ограничения к кандидатам на должность Мэра Москвы. Так, кандидатом на должность Мэра Москвы не может быть:
гражданин Российской Федерации, замещавший должность Мэра Москвы и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов Мэра Москвы;
гражданин Российской Федерации, замещавший должность Мэра Москвы и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия Думой, - на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Остальные требования к кандидатам на должность Мэра Москвы остались прежними.
Установлен порядок проверки достоверности подписей в листах поддержки кандидата на должность Мэра Москвы, причем утверждена повсеместная проверка листов поддержки. Определен ограниченный перечень оснований признания недостоверности листов поддержки, установлены полномочия избирательной комиссии и кандидатов при проведении процедуры проверки листов поддержки.
Избирательным кодексом города Москвы снижен проходной барьер (с 7% до 5%) для избирательных объединений на выборах депутатов Думы, уточнены перечень представляемых в избирательную комиссию документов по выдвижению избирательным объединением городского списка кандидатов, списка кандидатов по одномандатным избирательным округам и основания для отказа в заверении указанных списков.
В соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ регистрация кандидатов, городских (муниципальных) списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, будет осуществляться без сбора подписей избирателей.
Также снижено количество подписей избирателей, необходимое для регистрации кандидатов-самовыдвиженцев, с 1% до 0,5%.
Законом города Москвы от 27 июня 2012 года N 33 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" предложена новая редакция статьи 33 Избирательного кодекса города Москвы. В ней предусматриваются единообразный подход к заверению списков кандидатов по одномандатным избирательным округам при проведении выборов, унификация соответствующих процедур. Установлены единые основания для отказа в заверении списков кандидатов по одномандатным избирательным округам: отсутствие, неполный набор предусмотренных законом документов, а также несоблюдение требований к выдвижению кандидатов, предусмотренных федеральными законами N 95-ФЗ и N 67-ФЗ.
Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий города Москвы и содержание протокола об итогах голосования участковой комиссии приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Установлены размеры предельных сумм всех расходов из средств избирательного фонда:
кандидата на должность Мэра Москвы - 200 млн. рублей, при повторном голосовании указанная сумма может увеличиваться не более чем на 10%;
кандидата в депутаты Думы, баллотирующегося по одномандатному избирательному округу, - 20 млн. рублей.
В Избирательном кодексе города Москвы реализованы положения Послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и Федерального закона N 67-ФЗ, касающиеся принятия необходимых мер для предотвращения незаконных действий с открепительными удостоверениями при проведении выборов и референдумов. Закреплены единые требования к изготовлению, выдаче и использованию открепительных удостоверений на выборах всех уровней, на которых допускается голосование по открепительным удостоверениям. Формы открепительных удостоверений устанавливаются Федеральным законом N 67-ФЗ, им же определяется порядок выдачи открепительных удостоверений и действий в случае утраты бланка открепительного удостоверения.
В частности установлено, что открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности и имеют единую нумерацию на всей территории проведения выборов.
Открепительное удостоверение выдается по письменному заявлению избирателя, участника референдума с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение. Открепительное удостоверение выдается под роспись лично избирателю, участнику референдума либо его представителю на основании доверенности.
По предъявлении открепительного удостоверения в день голосования избиратель дополнительно включается в список избирателей на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования. В графе "Особые отметки" соответствующего списка делается отметка о голосовании по открепительному удостоверению с указанием его номера.
Уточнены содержание протоколов избирательных комиссий об итогах голосования и порядок подсчета голосов избирателей, а также сроки хранения открепительных удостоверений.
1.2. О состоянии законодательства города Москвы в бюджетно-финансовой сфере
В 2011 году город Москва стал одним из первых субъектов РФ, осуществивших переход на программно-целевой метод формирования и контроля исполнения бюджета. Начиная с 2012 года в городе действуют 16 государственных целевых программ, носящих комплексный межведомственный характер. Срок действия этих программ пять лет, что в сочетании с трехлетним бюджетом города Москвы обеспечивает наличие четких и ясно обозначенных целей, возможность своевременной корректировки.
В Москве уже к началу 2012 года была подготовлена нормативная и методологическая база. Внесены изменения в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" (далее - Закон N 39), который дополнен понятием "государственные программы города Москвы". Финансовое обеспечение государственных программ формируется в составе расходов бюджета города Москвы. В целях совершенствования программно-целевого планирования в городе Москве на Правительство Москвы были возложены дополнительные полномочия по разработке, утверждению, реализации и оценке эффективности государственных программ - документов, определяющих цели, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики в той или иной сфере социально-экономического развития города на среднесрочный период. Также такие программы могут быть направлены на обеспечение реализации в установленные сроки крупномасштабных мероприятий городского или межрегионального значения.
В рамках БК РФ была уточнена и актуализирована бюджетная классификация.