Работа по совершенствованию бюджетного законодательства города Москвы проводилась и в 2012 году. Закон города Москвы от 23 мая 2012 года N 20 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 10 сентября 2008 года N 39 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" привел бюджетное законодательство города в соответствие с федеральным. Основанием для его принятия стала реализация принятых на федеральном уровне решений по дополнению БК РФ статьей 179.4 "Дорожные фонды". Действие статьи 12.1 "Дорожный фонд города Москвы" Закона N 39 теперь будет распространяться не только на автомобильные дороги общего пользования, но и на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.
В связи с расширением направлений расходования средств дорожного фонда целесообразно предусмотреть разработку и утверждение порядка планирования, расходования и учета средств бюджета города Москвы на реализацию мероприятий по капитальному ремонту и ремонту дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов. Финансирование указанных мероприятий осуществлялось за счет средств бюджета города Москвы по подразделам 0409 "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" и 0503 "Благоустройство". Необходимо четко определить объекты городской инфраструктуры, финансирование ремонта которых осуществляется по каждому из указанных подразделов бюджетной классификации, и внести изменения в финансирование соответствующих государственных программ.
Кроме того, в связи с изменением границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью*(8) потребовалось введение ряда положений в Закон N 39, которые вступили в силу с 1 июля 2012 года. Так, в связи с уточнением понятия "внутригородское муниципальное образование" бюджеты внутригородских муниципальных образований стали включать в себя бюджеты муниципальных округов, бюджеты городских округов и бюджеты поселений.
Также конкретизированы цели и условия предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований из бюджета города. В частности предусмотрено, что субсидии бюджетам муниципальных образований из бюджета города предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований по реализации ими отдельных расходных обязательств.
В связи с необходимостью обеспечения сбалансированности бюджетов внутригородских муниципальных образований изменены отдельные положения Закона N 39 в части рассмотрения и принятия проекта закона города Москвы о бюджете во втором и третьем чтениях. Так, нормативы обеспечения расходных обязательств для определения минимальных расходов бюджетов муниципальных образований отнесены к предмету рассмотрения проекта бюджета города Москвы во втором чтении, в то время как в предыдущей редакции закона нормативы обеспечения расходных обязательств являлись предметом рассмотрения законопроекта в третьем чтении.
Учитывая, что предметом рассмотрения проекта закона во втором чтении является общий объем доходов бюджета города и источников финансирования дефицита бюджета города, общая сумма расходов бюджета города теперь утверждается во втором чтении. В то же время распределение общего объема расходов бюджета города, утвержденного во втором чтении, по государственным программам города Москвы, расходам бюджета города, не включенным в состав государственных программ города Москвы, и установление общего объема условно утверждаемых расходов бюджета города на плановый период стали предметом рассмотрения законопроекта в третьем чтении.
С учетом внесенных изменений в бюджетное законодательство проходил процесс рассмотрения и принятия Закона города Москвы от 21 ноября 2012 года N 59 "О бюджете города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов". Исполнение принятого на 2013 год и плановый период достаточно напряженного бюджета города Москвы требует осуществления взвешенной финансовой политики. Принятые в федеральном налоговом законодательстве изменения ведут к сокращению платежей налога на прибыль, также сохраняются риски снижения доходов из-за нестабильности мировой экономической ситуации и колебания цен на энергоресурсы.
Формирование доходной части бюджета города Москвы на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов осуществлялось в условиях действующего в 2012 году налогового законодательства с учетом уточненных в бюджете города Москвы на 2012 год показателей доходов и утвержденных БК РФ и Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов и нормативов распределения акцизов на алкогольную продукцию и нефтепродукты, производимые на территории Российской Федерации, поступающих в бюджеты субъектов РФ.
Доходы бюджета города Москвы на 2013 год прогнозируются в общем объеме 1495 млрд. рублей, или с ростом 8,0% к объему доходов, учтенных в уточненном бюджете города Москвы на 2012 год.
Прогноз доходов на 2014 год составляет 1582 млрд. рублей с ростом 5,8%, на 2015 год - 1668 млрд. рублей с ростом 5,5% к 2014 году.
Как и в предыдущие годы, основная доля доходов приходится на налоговые поступления (2013 год - 92,2%, 2014 год - 92,6%, 2015 год - 93,2%), объем которых на 2013 год прогнозируется на уровне 1378430,1 млн. рублей, на 2014 и 2015 годы - 1464869,5 млн. рублей и 1555085,4 млн. рублей соответственно. При этом наибольший удельный вес имеют федеральные налоги: налог на прибыль организаций (2013 год - 38,0%, 2014 год - 36,5%, 2015 год - 35,5%), налог на доходы физических лиц (2013 год - 39,6%, 2014 год - 41,1%, 2015 год - 42,6%) и региональный налог - налог на имущество организаций (2013 год - 6,3%, 2014 год - 6,4%, 2015 год - 6,6%).
Следует отметить, что в структуре налоговых доходов бюджета доля налога на прибыль от предприятий нефтяной и газовой отрасли в 2013 году составит всего 8,2%, тогда как в "докризисный" 2008 год она составила 17,6%. В основном такое снижение налога на прибыль обусловлено введением в действие Федерального закона от 16 ноября 2011 года N 321-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков", предоставившего налогоплательщикам право добровольного создания консолидированных групп в целях суммирования прибылей и убытков и определения индивидуальной налогооблагаемой базы с учетом совокупного финансового результата для каждого участника консолидированной группы.
Для решения проблемы повышения доходного потенциала налоговой системы в 2012 году были внесены изменения в налоговое законодательство города Москвы, направленные как на увеличение налоговых поступлений в бюджет города Москвы, так и на совершенствование налогового администрирования. Закон N 55 принят в соответствии с главой 28 части второй НК РФ и направлен на увеличение поступлений в бюджет города Москвы, выравнивание системы ставок транспортного налога в отношении легковых автомобилей, которые не повышались в течение четырех лет. В целях недопущения уклонения от уплаты налога на машины повышенной мощности, когда налогоплательщики регистрируют сверхмощные транспортные средства на граждан льготных категорий, установлен верхний предел мощности транспортных средств (200 л.с.), на которые распространяются ранее установленные для определенных категорий граждан льготы по уплате налога (кроме многодетных семей). Предполагается, что Закон N 55 обеспечит увеличение доходной части бюджета города Москвы примерно на 2,5 млрд. рублей.
На мобилизацию дополнительных доходов в бюджет города направлен и Закон города Москвы от 14 ноября 2012 года N 56 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" (далее - Закон N 56), который также преследует цель создать условия для постепенного перехода на уплату налога на основе кадастровой оценки недвижимости. Применение для расчета налога на имущество физических лиц инвентаризационной стоимости объектов недвижимости не позволяет в полной мере использовать фискальные возможности данного налога, так как инвентаризационная оценка не отражает реальных потребительских свойств объектов налогообложения и коммерческих факторов, влияющих на их цену, а скорее зависит от действующей методики расчета инвентаризационной стоимости имущества (оценка ГУП "МосгорБТИ"). Предполагается, что увеличение налоговых поступлений составит примерно 0,9 млрд. рублей.
Ставки транспортного налога и налога на имущество физических лиц повышены с 1 января 2013 года. Однако в соответствии с действующим законодательством эти налоги уплачиваются в году, следующем за истекшим налоговым периодом, и увеличение фактических поступлений в бюджет города Москвы произойдет только в 2014 году.
На совершенствование налогового администрирования направлен Закон N 53, принятый на основании Федерального закона от 25 июня 2012 года N 94-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". В соответствии с Законом N 53 на территории города Москвы вводится патентная система налогообложения в отношении 65 видов предпринимательской деятельности*(9), а также устанавливается размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности.
Уровень налоговой нагрузки на индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, определен с учетом реальной доходности соответствующих видов предпринимательской деятельности. В то же время предполагается, что Закон N 53 позволит увеличить поступления в бюджет города от таких видов деятельности, как торговля, общественное питание, сдача в аренду объектов недвижимости, техническое обслуживание автотранспорта, автомобильные перевозки пассажиров и грузов. В соответствии с прогнозной оценкой налоговые поступления в 2013 году составят не менее 200 млн. рублей.
Изменение налогового законодательства города Москвы обусловлено также присоединением к городу новых территорий, вызвавшим активный законотворческий процесс по сопоставлению областного законодательства, действовавшего на присоединенных территориях, с московским. Для решения возникших коллизий крайне важной новеллой на федеральном уровне стало принятие Федерального закона от 29 июня 2012 года N 96-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым городу федерального значения Москве предоставлено право введения на период до двух лет системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход (ЕНВД) для отдельных видов деятельности на территориях, включенных в его состав в результате изменения границ между субъектами РФ, в том случае, если на день изменения границ указанная система налогообложения действовала на таких территориях на основании нормативных правовых актов представительных органов муниципальных районов, городских округов.
В целях обеспечения благоприятных условий для деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на присоединенных к городу Москве территориях Законом города Москвы от 26 сентября 2012 года N 45 "О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" введен ЕНВД на данных территориях. Таким образом, условия применения ЕНВД, действовавшие на них до 1 июля 2012 года, полностью сохраняются до 2014 года.
В целях сохранения налоговых преференций, действующих на присоединяемых территориях, Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 16 "О внесении изменения в статью 1 Закона города Москвы от 7 октября 2009 года N 41 "Об установлении налоговой ставки для организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов" устраняет появившийся вследствие присоединения земель сельскохозяйственного назначения пробел в законодательстве города Москвы, отнеся к числу "льготируемых" такие исконно сельскохозяйственные виды деятельности, как растениеводство, животноводство и т.п.
Анализ законодательства, действовавшего на присоединенных территориях до 1 июля 2012 года, выявил необходимость внесения в городское законодательство и ряда других изменений. Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 15 "О внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 23 октября 2002 года N 47 "О ставках налога на имущество физических лиц" вводит в отдельных муниципальных образованиях на присоединенных территориях ставки налога на имущество физических лиц по отдельным диапазонам стоимости жилых помещений ниже, чем ставки, действующие в городе Москве, в целях недопущения увеличения налоговой нагрузки на граждан - собственников жилых помещений, находящихся на данных территориях. Предусматривается установление для указанных поселений ставок налога на имущество физических лиц на уровне ставок, применявшихся на территориях этих муниципальных образований до присоединения их к территории города Москвы, тем самым решается задача недопущения для "новых" москвичей нормативов, ухудшающих их положение. Для поселений, где ставки налога на имущество физических лиц установлены в размерах не меньших, чем ставки, действующие в городе Москве, применяются налоговые ставки, действующие в городе Москве, которые также для жителей ряда поселений снижают налоговую нагрузку.
Аналогичный подход применен и в отношении земельных участков, предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства, при установлении ставки земельного налога. Закон города Москвы от 16 мая 2012 года N 17 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 24 ноября 2004 года N 74 "О земельном налоге" устанавливает ставку земельного налога на уровне минимальной из применяемых в отношении аналогичных земель на присоединяемых к городу Москве территориях - 0,025% от кадастровой стоимости земельных участков. В результате введения указанной нормы налоговая нагрузка на граждан - владельцев земельных участков, используемых для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного хозяйства, снизится в 24 из 29 присоединенных к Москве поселений.
Принятые изменения позволяют сохранить стабильность условий налогообложения в отношении имущества физических лиц, находящегося на территориях, присоединяемых к городу Москве. Однако такой подход при налогообложении может действовать только в переходный период до 1 января 2014 года.
Наряду с необходимостью решения проблемы наполняемости доходной части бюджета не менее остро стоит и проблема оптимизации его расходных обязательств. Расходы в 2013 году запланированы в объеме 1695 млрд. рублей. В 2014 году ожидается рост расходов на 3,5% по сравнению с предыдущим годом, в 2015 году - на 6,1%.
В целях повышения эффективности бюджетных расходов последние распределены по 16 утвержденным государственным программам, что позволяет обеспечить оптимизацию расходных обязательств. Доля программных расходов в 2013-2015 годах составит более 90% от общего объема расходов.
Наибольший объем средств приходится на государственную программу развития транспортной системы. В 2013 году 367 млрд. рублей будет направлено на финансирование государственной программы города Москвы "Развитие транспортной системы на 2012-2016 гг."*(10). Еще одной важной статьей расходов станет финансирование Государственной программы "Социальная поддержка жителей города Москвы на 2012-2016 годы"*(11). На нее в 2013 году планируется выделить около 336 млрд. рублей. Еще 266,5 млрд. рублей будет направлено на финансирование столичного образования*(12). На строительство социальных объектов и муниципального жилья в Адресной инвестиционной программе на 2012-2014 гг.*(13) предусмотрено 108 млрд. рублей. В сфере здравоохранения ключевой задачей на 2013 год является повышение качества медицинской помощи. В рамках программы на развитие здравоохранения направляется около 200 млрд. рублей.
Бюджет города Москвы на 2013 год и плановый период традиционно сохраняет социальную направленность. В целом по трем социальным программам (образование, здравоохранение и социальная поддержка жителей города Москвы) расходы будут расти и составят в 2013 году 53,5% бюджетных средств, а в 2015 году уже 56,3%.
Следует отметить, что перевод деятельности органов исполнительной власти и государственных организаций мегаполиса в практически полностью программный формат является достаточно объемной и сложной реформой. Проведение этой работы в городе Москве осложняется в том числе из-за отсутствия в БК РФ комплексного правового регулирования статуса программно-целевых актов (порядка их разработки, утверждения и реализации). Также отсутствует механизм их внедрения в бюджетный процесс и отражения в бюджете. Соответствующие изменения в БК РФ в настоящее время находятся на рассмотрении в Государственной Думе.
Несмотря на то, что в городе Москве уже разработана и действует нормативная и методологическая база, соответствующая федеральным требованиям*(14), в организации подготовки городских государственных программ имеются существенные отступления от указанных требований, что было отмечено в выводах КСП Москвы по результатам экспертизы проектов государственных программ города Москвы*(15).
Объединение мер по достижению отдельных целей социально-экономического развития города в одной соответствующей программе обеспечивается не во всех случаях. Например, меры по формированию здорового образа жизни предусмотрены в составе пяти государственных программ города Москвы (здравоохранение, образование, спорт, культура, развитие индустрии отдыха и туризма). Финансирование выполнения мероприятий по обеспечению безопасности граждан помимо Государственной программы города Москвы "Безопасный город" на 2012-2016 годы*(16) предусмотрено еще в четырех государственных программах города Москвы. К сожалению, сохраняются проблемы несогласованности программно-плановых документов.
Формирование проектов государственных программ идет в значительной мере "снизу вверх", автономно, в отсутствие стратегии развития города Москвы и программы социально-экономического развития города или иного программного документа комплексного общегородского характера, в то время как федеральное законодательство и законодательство города Москвы*(17) требуют при разработке и утверждении государственных программ исходить из целей и индикаторов программы социально-экономического развития города.
1.3. Законодательное регулирование в сфере экономической политики, науки и промышленности
Одним из важных направлений развития города Москвы как крупнейшего мегаполиса страны является поддержание и развитие ее промышленного и научного потенциала, тем более что на территории города существует несколько крупных промышленных зон, вопрос о дальнейшем функционировании которых неоднократно становился темой обсуждения, в том числе в Думе. В частности, еще в мае 2004 года был принят Закон города Москвы N 35 "Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы".
При этом очевидно, что приоритет в указанной сфере должен предоставляться высокотехнологичным, инновационным производствам, стимулирующим развитие науки, обеспечивающим создание новых рабочих мест и в конечном итоге потенциала для качественного экономического роста и конкурентоспособности экономики города Москвы.
Понимая важность этого направления, Правительство Москвы утвердило две подпрограммы: "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг." и "Москва - инновационная столица России" на 2012-2016 гг., посвященные поддержке инновационных предприятий в рамках Государственной программы города Москвы "Стимулирование экономической активности на 2012-2016 гг.".
Так, основной целью подпрограммы "Реструктуризация и стимулирование развития промышленности в городе Москве на 2012-2016 гг." является повышение конкурентоспособности промышленного комплекса путем формирования современной производственной инфраструктуры, обеспечения условий для развития высокотехнологичных предприятий и создания рабочих мест для высококвалифицированных работников.
Одним из инструментов реализации подпрограммы является формирование таких институтов развития специализированных территорий, как технополисы, технологические парки, индустриальные парки.
Предполагается, что клиентами индустриальных парков будут производственные компании, технологических парков - малые инновационные предприятия. Технополисами станут объединения первых и вторых - определенная форма взаимодействия субъектов научно-технической и инновационной деятельности, субъектов промышленной деятельности, имеющих статус резидента, субъектов инфраструктуры промышленной деятельности и управляющей организации.
Вместе с тем полноценная реализация заложенных в этих подпрограммах мероприятий невозможна без наличия законодательной базы как на уровне города Москвы, так и на федеральном уровне.
Ранее в городе действовали два закона, регулирующие вопросы поддержки и развития научно-технической и инновационной деятельности:
1) Закон города Москвы от 24 октября 2001 года N 53 "Об основах научно-технической политики города Москвы";
2) Закон города Москвы от 7 июля 2004 года N 45 "Об инновационной деятельности в городе Москве" (далее - Закон N 45).
На момент принятия эти законы обеспечили необходимую нормативную базу, хотя Закон N 45 носил в большей степени декларативный характер. Но со временем стала очевидна потребность в корректировке заложенных в них норм с учетом современных реалий и в целях приведения их в соответствие с меняющимся федеральным законодательством.
В частности, требовалось установление новых экономико-правовых форм взаимодействия субъектов научно-технической и инновационной деятельности и субъектов промышленной деятельности. Кроме того, указанные законы города Москвы, как и федеральное законодательство, не давали определений и не регулировали статус таких важных субъектов, как бизнес-инкубатор, технополис, технологический парк, индустриальный парк, центр трансфера технологий.
Кроме того, требовал проработки и законодательного регулирования статус управляющих организаций, чтобы такие организации могли обеспечить наиболее эффективное функционирование перечисленных выше субъектов. В результате многочисленных обсуждений был выработан подход, предполагающий, что управляющей организацией должна быть коммерческая организация, которой принадлежит на праве собственности либо иных правах имущественный комплекс технополиса, технологического или индустриального парка и которая размещает резидентов на территориях соответствующих институтов развития, координирует деятельность резидентов, а также оказывает им комплекс управленческих, материально-технических, финансовых, информационных, кадровых, консультационных, организационных и других услуг.
Таким образом, стала очевидной необходимость принятия нового закона города Москвы, который бы решил указанные вопросы и создал законодательный механизм эффективной поддержки субъектов научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве. Главной его задачей должны были стать привлечение в Москву новых высокотехнологичных компаний и создание условий для их учреждения и развития в Москве, поскольку на тот момент не только не наблюдался приток таких предприятий в город, но и уже существующие организации, планируя развитие, расширение деятельности, предпочитали ориентироваться на другие регионы страны.
При этом многие инвесторы отмечали необходимость создания законодательной базы, которая бы, с одной стороны, давала возможность для получения дополнительных льгот, а с другой - демонстрировала желание городских властей работать в данном направлении, служила бы гарантией стабильности развития.
Кроме того, в принятии соответствующего закона, развитии инновационного сектора экономики города выражали заинтересованность и инновационный центр "Сколково", и особая экономическая зона "Зеленоград", поскольку у них не было реальной возможности для промышленного внедрения создаваемых инновационных продуктов.
В результате был разработан и принят Закон города Москвы "О научно-технической и инновационной деятельности в городе Москве", который признал утратившими силу указанные законы города Москвы, а также расширил меры поддержки субъектов научно-технической и инновационной деятельности. Теперь такая поддержка оказывается в следующих формах:
1) предоставление льгот или установление понижающих ставок по: