К неблагополучным относятся Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и Эвенкийский автономный округ.
По сравнению с 1999 годом социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, в 2000 году ухудшилось по уровню регистрируемой безработицы, отношению среднедушевых доходов к среднедушевому прожиточному минимуму, доле населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровню развития отраслей социальной инфраструктуры и уровню финансовой обеспеченности региона на душу населения.
К неблагополучным относятся Амурская область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область по объему инвестиций в основной капитал на душу населения, уровню финансовой обеспеченности региона на душу населения, уровню регистрируемой безработицы и отношению среднедушевых доходов к среднедушевому прожиточному минимуму.
В каждом федеральном округе есть субъекты Российской Федерации, относящиеся к группе отстающих. В совокупности они составляют почти половину всех субъектов Российской Федерации. Абсолютное большинство этих регионов являются приграничными.
Такое положение явилось результатом неодинаковой адаптации регионов к новым рыночным условиям и значительного уменьшения объемов государственной поддержки. Сохраняющаяся диспропорция в социально-экономическом развитии регионов является существенным фактором ослабления системы федеративных отношений в Российской Федерации, ее социально-экономического развития и уменьшения возможностей преодоления внутреннего кризиса.
За последнее десятилетие усилились различия между субъектами Российской Федерации и по размеру финансирования социальных расходов из федерального бюджета и бюджетов других уровней, что ведет к увеличению территориальных диспропорций в обеспечении населения социальными пособиями, услугами образования, здравоохранения, культуры и искусства. В результате увеличились различия в обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры.
В настоящее время различия в развитии субъектов Российской Федерации по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Резкая межрегиональная дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение числа отстающих регионов, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что значительно затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований. Чрезмерные различия в условиях жизни населения центра и периферии, различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизму.
Поэтому стратегически важным для России является проведение сильной государственной региональной политики, направленной на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Первоочередной задачей является улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах.
Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)" (далее именуется - Программа) базируется на Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу и утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. N 1072-р Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст.3414), в которых поставлена задача адаптации программных механизмов к принципиально новой структуре приоритетов, формам и методам участия государства в решении социально-экономических проблем отдельных регионов. Необходимость решения этой задачи определяется наличием таких общепризнанных недостатков современной практики федерального программного регулирования, как размытость целей, отсутствие федеральных приоритетов, формальность процедур отбора программ, недостаточная ответственность за исполнение программных мероприятий и др.
В настоящее время финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд компенсаций, Фонд регионального развития.
Средства Фонда регионального развития в 1999 - 2001 годах направляются на финансирование объектов, предусмотренных в десятках федеральных целевых программ развития субъектов Российской Федерации. Сложившаяся практика не позволяет проводить эффективную региональную политику государственной поддержки регионов. Программа сориентирована на смягчение межрегиональных контрастов, возникших в переходный период.
К числу важнейших аргументов в пользу реализации мероприятий Программы относятся:
возможность объединения многих федеральных целевых программ развития регионов в одну программу с сохранением при этом прежних объемов их финансирования за счет средств федерального бюджета (через Фонд регионального развития);
упрощение процедуры согласования решений по вопросам, связанным с получением субъектами Российской Федерации государственной поддержки;
возможность формирования в рамках Программы комплекса нормативно-правовых и финансовых условий для повышения в дальнейшем бюджетной самодостаточности регионов, уровень социально-экономического развития которых отстает от среднероссийского.
Ресурсы Программы будут адресно направлены на реализацию программных мероприятий по государственной поддержке регионов, что позволит предупредить возникновение новых очагов политической и национально-этнической напряженности.
Достижение основных целей Программы - сокращения различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, уменьшения разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами - позволит решить такие важные задачи региональной экономической политики, как сохранение единого экономического пространства страны и развитие процессов межрегиональной экономической интеграции, формирование общероссийского и регионального рынков, обеспечение экономической самостоятельности регионов.
Программа предполагает проведение отбора регионов для оказания им государственной поддержки. Субъектами Российской Федерации, претендующими на государственную поддержку в рамках реализации Программы, будут признаны те, в которых темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости населения, демографического и экологического развития, предоставления социальных услуг ниже общероссийских показателей.
Для каждого такого региона разрабатываются определенные комплексы мероприятий, требующие государственной поддержки, направленные на преодоление его отставания в социально-экономическом развитии.
Программа рассчитана на долгосрочную перспективу. На каждом этапе ее реализации проводится оценка эффективности и на этой основе осуществляется уточнение как методологии отбора регионов, так и содержания программных мероприятий.
2. Ресурсное обеспечение программы
Общий объем финансирования, необходимый для реализации мероприятий Программы в 2002 - 2010 годах, составляет 66323,3 млн. рублей, в том числе объем федерального финансирования - 12413,3 млн. рублей.
Структура источников финансирования Программы в процентном содержании следующая:
средства федерального бюджета - 18,7 процента;
средства бюджетов субъектов Российской - 22,9 процента;
Федерации
внебюджетные источники - 58,4 процента.
Предполагаемые объемы финансирования Программы определены в приложениях N 3, 4, 5.
3. Основные цели и задачи, этапы реализации Программы
Основными целями Программы являются сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов Российской Федерации, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 году - в 2 раза.
Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:
формирование условий для ускоренного развития регионов, социально-экономические показатели которых ниже среднероссийских;
создание благоприятной среды для развития предпринимательской деятельности и улучшения инвестиционного климата;
повышение эффективности государственной поддержки субъектов Российской Федерации.
Указанные задачи будут реализованы в долгосрочной перспективе в 2002 - 2015 годах. Финансирование мероприятий, направленных на решение этих задач, предполагается осуществлять за счет средств Фонда регионального развития, бюджетов субъектов Российской Федерации, кредитных ресурсов, других источников, включая иностранные инвестиции.
На первом этапе реализации Программы (2002-2010 годы) предполагается сократить в 2 раза различия в доходах на душу населения, уменьшить на 25 процентов число отстающих субъектов Российской Федерации и на 15 процентов долю населения, живущего за чертой бедности.
На втором этапе (2011 - 2015 годы) намечается сократить межрегиональные различия в доходах на душу населения в 3 раза, число отстающих регионов - в 2 раза, а также уменьшить на 25 процентов долю населения, живущего за чертой бедности, в субъектах Российской Федерации, являющихся получателями средств по Программе.
4. Механизмы реализации программы
Отбор регионов и конкретных объектов, которым необходимо оказать государственную поддержку, осуществляется путем проведения взаимосвязанных процедур, установленных настоящей Программой. В основу отбора регионов положены критерии наибольших относительных различий в социально-экономическом развитии при отсутствии на региональном и местном уровне ресурсов для самостоятельного их снижения. Отбор объектов Программы осуществляется по критериям снижения различий в социально-экономическом развитии регионов в наименьшие сроки и с наибольшей эффективностью.
Под объектом Программы понимается конкретный проект, реализация которого способствует снижению различий в социально-экономическом развитии регионов в установленные сроки и за счет установленного объема ресурсов, источниками которых являются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, а также внебюджетные средства.
Ежегодный конкурсный отбор проектов для участия в Программе проводится по направлениям, предусмотренным бюджетным классификатором.
Социально-экономическое положение регионов по каждому направлению характеризуется следующими группами показателей:
1) индикаторы обеспеченности населения субъектов Российской Федерации услугами соответствующей отрасли социальной или инженерной инфраструктуры;
2) степень внутрирегиональных различий в обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры;
3) доля бюджетных расходов по отрасли в консолидированном бюджете региона.
В конкурсном отборе могут участвовать конкретные проекты, представляемые региональными администрациями по итогам конкурсного отбора на региональном уровне. Проекты оформляются в соответствии с требованиями к бюджетным заявкам на финансирование за счет средств федерального бюджета.
В рамках деятельности Фонда регионального развития осуществляется консолидация расходов федерального бюджета, направленных на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством Российской Федерации гарантий, и снижение различий в социально-экономическом развитии регионов по показателям оснащенности жизнеобеспечивающими объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Фонд регионального развития осуществляет поддержку различных инвестиционных проектов социального развития на условиях совместного с субъектами Российской Федерации финансирования.
В 2000 - 2001 годах для формирования перечней объектов, финансируемых через Фонд регионального развития, сопоставлялись фактические и нормативные показатели обеспеченности регионов объектами социальной инфраструктуры. При этом учитывались различия в стоимости строительства, налоговом потенциале и бюджетных возможностях субъектов Российской Федерации. В 2000 году из 3240 объектов отобрано для финансирования более 450 на территории 46 российских регионов. В 2001 году сформирован перечень из 511 объектов.
"Рис.1. Отраслевая структура распределения средств Фонда регионального развития в 2000 году (в процентах)"
"Рис. 2. Отраслевая структура распределения средств Фонда регионального развития в 2001 году (в процентах)"