приведение стандартов качества продукции в соответствие с международной практикой;
развитие инфраструктуры в морских портах в Российской Федерации и снижение административных барьеров при ввозе и вывозе рыбного сырья и продукции из указанного порта;
развитие промысла в районах Мирового океана и в исключительных экономических зонах иностранных государств, включая развитие аквакультуры;
реконструкция и модернизация рыбоводных заводов.
По результатам рассмотрения вопросов развития рыбохозяйственного комплекса Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации дано поручение о разработке и принятии Концепции федеральной целевой программы "Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009 - 2013 годах" (далее - Программа).
Программа направлена на повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации, реализацию комплексного и системного подхода к решению проблем в соответствии со стратегическими приоритетами развития рыбохозяйственного комплекса.
2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Целесообразность решения проблемы развития рыбохозяйственного комплекса программно-целевым методом определяется следующими факторами:
масштабность и государственная значимость проблемы;
ресурсоемкость решения проблемы;
федеральное значение проблемы, что определяется наличием актуальных социально-экономических задач, относящихся к компетенции органов государственной власти федерального уровня, решение которых прямо или косвенно связано с эффективным развитием рыбохозяйственного комплекса (обеспечение продовольственной безопасности страны, рост благосостояния и снижение дифференциации населения по уровню жизни, выравнивание уровней экономического развития субъектов Российской Федерации, подъем экономики стратегически значимых приграничных регионов, эффективное включение страны в мировую торговлю);
нахождение основной части водных биологических ресурсов в федеральной собственности;
определенные органами государственной власти федерального уровня условия функционирования рыбохозяйственного комплекса, в том числе:
режим доступа к водным биологическим ресурсам (режим квотирования, режим контроля за рыбопромысловой деятельностью);
режим обслуживания судов рыбопромыслового флота в морских портах в Российской Федерации;
режим налогообложения и налогового администрирования;
режим регулирования внешнеторговой деятельности;
режим экономической и политической поддержки российских производителей рыбной продукции на внутреннем и внешнем рынке;
тарифы на услуги инфраструктурных отраслей (прежде всего портового хозяйства, железнодорожного транспорта);
необходимость системного подхода к решению проблемы и согласования отдельных направлений политики в сфере рыболовства по содержанию, технологиям реализации и по времени осуществления;
потребность в комплексной взаимоувязке мероприятий по развитию рыбохозяйственного комплекса.
Результаты прогнозно-аналитических исследований позволяют сделать выводы о неприемлемости принятия инерционного сценария развития отрасли (без реализации Программы).
Реализация мероприятий по развитию рыбохозяйственного комплекса с применением программно-целевого метода предусматривает создание механизма их координации, а также формирование системы индикаторов и показателей, позволяющих оценить эффективность реализации этих мероприятий.
3. Характеристика и прогноз развития проблемной ситуации без использования программно-целевого метода
В 90-х годах прошлого столетия имело место негативное для организаций рыбохозяйственного комплекса изменение экономических условий его функционирования.
В ходе приватизации организаций рыбохозяйственного комплекса превалировали конъюнктурные мотивы, что привело к деконцентрации производства и формированию множества мелких хозяйствующих субъектов. Это отрицательно сказалось на эффективности управления производственными ресурсами, конкурентоспособности и финансовом положении рыбохозяйственных организаций.
Определяющими факторами стали сокращение государственной бюджетной поддержки и низкие темпы совершенствования нормативно-правовой базы.
Значительный урон развитию отрасли нанесло резкое сокращение научно-исследовательского флота, обеспечивающего поиск и прогнозирование промысловых скоплений водных биологических ресурсов.
Не претерпела существенных изменений система обслуживания судов в морских портах в Российской Федерации, которая предопределяет значительный рост издержек рыбопромысловых организаций.
Сокращение внутреннего спроса и формирование дополнительных барьеров доступа на внутренний рынок обусловили вынужденный экспорт рыбных товаров. Так, конкурентные позиции российских экспортеров на внешних рынках оказались слабыми, что значительно снижает эффективность внешнеторговых операций.
Опережающий рост цен на горючее и другие ресурсы текущего производственного потребления обусловили рост издержек организаций, занятых промыслом и переработкой водных биологических ресурсов. Монопольное положение торговых посредников привело к снижению доли доходов производителей в цене конечной продукции.
Как следствие, средний по отрасли показатель рентабельности упал до критического минимума (в 2000 - 2006 годах он составил 1,7 процента).
Острый дефицит внутренних финансовых ресурсов ставит организации рыбохозяйственного комплекса в неблагоприятные условия на рынке кредитных ресурсов, при которых кредитование с расплатой выловленной рыбой превращается, во-первых, в форму переориентации товарных потоков на внешний рынок, во-вторых, в канал изъятия финансовых ресурсов. Таким образом, по мере углубления финансового кризиса объективно снижается эластичность поставок продукции отечественными производителями. О значимости возникших барьеров свидетельствует динамичный рост объема импорта, удовлетворяющего растущий внутренний спрос даже на те виды рыбных товаров, которые производит и Российская Федерация.
Еще одним элементом адаптации рыбопромыслового флота к изменениям условий функционирования стала его территориальная передислокация. Промысел в отдаленных районах сопряжен с дополнительными издержками в материально-техническом снабжении и реализации продукции. Стремясь сократить затраты, рыбопромысловые организации сосредоточили свой флот преимущественно в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Это сопровождалось переориентацией на объекты промысла, которые в новых экономических условиях пользуются спросом на внутреннем и внешнем рынках.
Рыбохозяйственный комплекс Российской Федерации в своем развитии практически исчерпал внутренние резервы экономического роста и возможности материально-технической базы, заложенной еще в 70 - 80-е годы прошлого века. Институциональные преобразования последнего времени не привели к формированию эффективного рыночного механизма его функционирования.
Инерция развития рыбохозяйственного комплекса будет определяться следующими факторами:
слабая инвестиционная привлекательность рыбного хозяйства, низкие темпы обновления основного капитала, а, следовательно, и незначительные возможности технологической адаптации организаций к росту цен на ресурсы текущего производственного потребления;
низкие темпы внедрения современных технологий реализации рыбных товаров, сохранение многоступенчатой системы торговых посредников и высокой доли организаций сферы обращения в розничной цене рыбных товаров;
неэффективная корпоративная структура комплекса, ограничивающая возможность маневра производственными ресурсами, отсутствие значительного прогресса в институциональной реинтеграции рыбохозяйственного комплекса (низкие темпы концентрации капитала в форме вертикально или горизонтально интегрированных компаний);
отсутствие системной государственной поддержки научно-исследовательской и рыбопромысловой деятельности, аналогичной той, которая сложилась в зарубежных странах.
Государственная политика развития рыбохозяйственного комплекса в рамках инерционного сценария будет сводиться преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что способно принести определенные положительные результаты. Так, приведение объема выделяемых водных биологических ресурсов в соответствие с производственными характеристиками флота может обеспечить рост рентабельности рыбопромысловой деятельности за счет увеличения загрузки наиболее производительных и эффективных судов. Принятие нормативно-правовых актов по прибрежному рыболовству способно создать предпосылки для более полного использования имеющихся водных биологических ресурсов. Можно также рассчитывать на постепенное совершенствование процедур обслуживания рыбопромысловых судов в морских портах в Российской Федерации. Однако без внедрения новых для нашей страны принципов экономической деятельности и механизмов государственной поддержки рыбохозяйственного комплекса, включая частно-государственное партнерство, без государственной поддержки и стимулирования инновационной и инвестиционной активности указанные прогрессивные изменения не смогут переломить негативные тенденции.
Ожидаемое увеличение спроса на рыбные товары внутри страны столкнется с ограниченным предложением продукции отечественного производства, что обусловит дальнейший рост зависимости от импорта по этому виду продовольственных ресурсов.
Сырьевой характер экспорта неизбежно сохранится при низких темпах модернизации перерабатывающих мощностей, дефиците внутренних финансовых ресурсов, предопределяющих сохранение сложившейся зависимости российских рыбохозяйственных организаций от зарубежных источников кредитов на пополнение оборотных средств, а также от низкой конкурентоспособности морских портов в Российской Федерации с точки зрения режима обслуживания судов, условий ремонта.
Учитывая то, что наблюдается тенденция к ужесточению контроля государств с развитым рыбохозяйственным комплексом за водными биологическими ресурсами своих исключительных экономических зон, распространение этого контроля на открытую часть Мирового океана и недоосвоение водных биологических ресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации создадут ситуацию, провоцирующую растущее внешнеэкономическое и внешнеполитическое давление на нашу страну со стороны зарубежных государств.
Отсутствие государственных мер по полному освоению общих допустимых уловов водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации и конвенционных районах Мирового океана российскими рыбохозяйственными организациями создаст приоритетные условия в этой сфере для иностранных государств.
Резкое сокращение количества российских научно-исследовательских и научно-промысловых экспедиций, дефицит современного высокотехнологичного оборудования негативно сказывается на достоверности оценок общих допустимых уловов промысловых видов рыб. В 2012 году всем научно-исследовательским судам основного типа, используемым в настоящее время для выполнения научно-исследовательских работ, исполнится 25 лет. В настоящее время обеспечиваются лишь единичные экспедиции в отдаленные районы промысла. И если не реализовать программу строительства новых научно-исследовательских судов, то после 2013 года российские морские ресурсные исследования будут практически прекращены. Ресурсные исследования играют важную роль в нормативно-правовом и организационном обеспечении промысла. Кроме того, одним из важнейших требований ко всем методикам научных исследований промысловых районов Мирового океана является необходимость непрерывного их проведения. Поэтому сокращение ресурсных исследований может стать причиной снижения эффективности промысловой деятельности российских рыбохозяйственных организаций и дальнейшего ослабления позиций Российской Федерации в ее отношениях с мировыми рыболовными державами.
В полной мере негативные последствия инерционного сценария развития проявятся в 2009 - 2013 годах, то есть инерционное развитие не позволит в дальнейшем не только существенно нарастить производство отечественных рыбных товаров, но и поддержать его на достигнутом уровне вследствие технологической деградации и сокращения производственных мощностей, сужения ресурсной базы рыболовства.
4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах проблемы
Были проанализированы и сравнивались с инерционным сценарием развития 2 варианта решения проблемы, каждый из которых направлен на развитие рыбохозяйственного комплекса, но отличается по темпам реализации, механизмам государственной поддержки, объему, динамике и структуре финансирования.
В рамках первого варианта реализуются меры по совершенствованию нормативно-правовых, материальных и организационных механизмов, направленных на устранение проявлений теневой экономической деятельности, неэффективного или варварского использования водных биологических ресурсов.