В ходе реализации указанной подпрограммы часть мероприятий осталась нереализованной.
Целесообразность решения проблемы развития рыбохозяйственного комплекса программно-целевым методом определяется следующими факторами:
масштабность и государственная значимость проблемы;
ресурсоемкость отрасли;
наличие актуальных социально-экономических задач, которые относятся к компетенции органов государственной власти федерального уровня и решение которых прямо или косвенно связано с эффективным развитием рыбохозяйственного комплекса (обеспечение продовольственной безопасности страны, рост благосостояния и снижение дифференциации населения по уровню жизни, выравнивание уровней экономического развития субъектов Российской Федерации, подъем экономики стратегически значимых приграничных регионов и участие Российской Федерации в мировой торговле);
нахождение основной части водных биологических ресурсов в федеральной собственности;
необходимость системного подхода к решению проблемы и согласования отдельных направлений политики в сфере рыболовства;
потребность в комплексной координации мероприятий по развитию рыбохозяйственного комплекса;
определенные федеральными органами государственной власти условия функционирования рыбохозяйственного комплекса, в том числе:
режим доступа к водным биологическим ресурсам (режим квотирования и режим контроля за рыбопромысловой деятельностью);
режим обслуживания судов рыбопромыслового флота в морских портах Российской Федерации;
режим налогообложения и налогового администрирования;
режим регулирования внешнеторговой деятельности;
режим экономической и политической поддержки российских производителей рыбной продукции на внутреннем и внешнем рынках;
тарифы на услуги инфраструктурных отраслей, включая портовое хозяйство и железнодорожный транспорт.
Реализация мероприятий по развитию рыбохозяйственного комплекса с применением программно-целевого метода предусматривает создание механизма их координации, а также формирование системы индикаторов и показателей, позволяющих оценивать эффективность реализации этих мероприятий.
Отказ от решения проблем рыбохозяйственного комплекса программно-целевым методом приведет к инерционному сценарию развития отрасли.
Характеристика и прогноз развития проблемной ситуации без использования программно-целевого метода
В 90-х годах прошлого столетия имело место негативное для организаций рыбохозяйственного комплекса изменение экономических условий его функционирования.
В ходе приватизации организаций рыбохозяйственного комплекса превалировали конъюнктурные мотивы, что привело к деконцентрации производства и формированию множества мелких хозяйствующих субъектов. Это негативно сказалось на эффективности управления производственными ресурсами, конкурентоспособности и финансовом положении рыбохозяйственных организаций.
Определяющими факторами стали сокращение государственной бюджетной поддержки и низкие темпы совершенствования нормативной правовой базы.
Значительный урон развитию отрасли нанесло сокращение научно-исследовательского флота, обеспечивающего поиск и прогнозирование промысловых скоплений водных биологических ресурсов.
Не претерпела существенных изменений система обслуживания судов в портах Российской Федерации, которая предопределяет значительный рост издержек рыбопромысловых организаций. Сокращение внутреннего спроса и формирование дополнительных барьеров доступа на внутренний рынок обусловили вынужденный экспорт рыбных товаров. В то же время конкурентные позиции российских экспортеров на внешних рынках оказались слабыми, что значительно снизило эффективность внешнеторговых операций.
Опережающий рост цен на горючее и другие ресурсы в рамках текущего производственного потребления обусловил рост издержек организаций, занятых промыслом и переработкой водных биологических ресурсов. Монопольное положение торговых посредников привело к снижению доли доходов производителей в цене конечной продукции.
Вследствие этого средний по отрасли показатель рентабельности упал до критического минимума (в последние годы средний уровень рентабельности товарной рыбной продукции составил не более 4 процентов).
Острый дефицит внутренних финансовых ресурсов ставит организации рыбохозяйственного комплекса в неблагоприятные условия на рынке кредитных ресурсов, при которых кредитование, предусматривающее расплату выловленной рыбой, превращается, во-первых, в форму переориентации товарных потоков на внешний рынок, во-вторых, в канал изъятия финансовых ресурсов. Таким образом, по мере углубления финансового кризиса объективно снижается выбор поставок продукции российскими производителями. О значимости возникших барьеров свидетельствует динамичный рост объема импорта, удовлетворяющего растущий внутренний спрос даже на те виды рыбной продукции, которые производит и Российская Федерация.
Одним из элементов адаптации рыбопромыслового флота к изменениям условий его функционирования стала его территориальная передислокация. Промысел в отдаленных районах связан с дополнительными издержками в части материально-технического снабжения и реализации продукции. Стремясь сократить затраты, рыбопромысловые организации сосредоточили свой флот преимущественно в исключительной экономической зоне Российской Федерации, что сопровождается переориентацией на объекты промысла, которые в новых экономических условиях пользуются спросом на внутреннем и внешнем рынках. В связи с этим резко возросла добыча ценных водных биологических ресурсов и образовался значительный объем невостребованных водных биологических ресурсов, промысел которых при сложившихся условиях становится для российских производителей низкорентабельным.
В этих условиях сформировалась диспропорция между расчетной мощностью (производительностью) отдельных судов, участвующих в промысле, и выделенными им квотами на вылов водных биологических ресурсов. Неполная загрузка мощностей рыбопромысловых судов делает неэффективной эксплуатацию даже наиболее современных судов и стимулирует незаконный промысел, что отрицательно сказывается на обновлении флота и береговых производственных мощностей, производительности труда, качестве производимой продукции, уровне издержек производства и, следовательно, конкурентоспособности рыбной продукции.
Рыбохозяйственный комплекс Российской Федерации в своем развитии практически исчерпал внутренние резервы экономического роста и возможности материально-технической базы. Институциональные преобразования последнего времени не привели к формированию эффективного рыночного механизма его функционирования.
Развитие рыбохозяйственного комплекса будет определяться следующими сдерживающими факторами:
слабая инвестиционная привлекательность рыбного хозяйства, низкие темпы обновления основного капитала и, следовательно, незначительные возможности технологической адаптации организаций к росту цен на ресурсы текущего производственного потребления;
низкие темпы внедрения современных технологий реализации рыбной продукции, сохранение многоступенчатой системы торговых посредников и высокой доли предприятий сферы обращения в розничной цене рыбной продукции;
низкие темпы концентрации капитала как в вертикально, так и в горизонтально интегрированных компаниях;
отсутствие системной государственной поддержки научно-исследовательской и рыбопромысловой деятельности, аналогичной той, которая сложилась в иностранных государствах.
Государственная политика в области развития рыбохозяйственного комплекса в рамках инерционного сценария будет сводиться преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования. Так, приведение объемов выделяемых средств в соответствие с производственными характеристиками флота может обеспечить рост рентабельности рыбопромысловой деятельности за счет более полной загрузки наиболее производительных и эффективных судов. Принятие нормативных правовых актов по вопросам прибрежного рыболовства создаст предпосылки для более рационального использования водных биологических ресурсов. Можно также рассчитывать на постепенное совершенствование процедур обслуживания судов в морских портах Российской Федерации. Однако без внедрения новых принципов экономической деятельности и механизмов государственной поддержки российского рыбохозяйственного комплекса, включая государственно-частное партнерство, без государственной поддержки и стимулирования инновационной и инвестиционной активности даже прогрессивные изменения не смогут изменить негативные тенденции.
Ожидаемое увеличение спроса на рыбную продукцию внутри страны столкнется с ограниченным предложением продукции российского производства, что обусловит дальнейший рост зависимости от импорта.
Сырьевой характер экспорта неизбежно сохранится при низких темпах модернизации перерабатывающих мощностей, дефиците внутренних финансовых ресурсов, предопределяющих сохранение сложившейся зависимости российских предприятий от иностранных источников кредитов на пополнение оборотных средств, а также низкой конкурентоспособности морских портов в Российской Федерации в части режима обслуживания судов и условий ремонта.
Тенденция к ужесточению контроля государств с развитым рыбохозяйственным комплексом за водными биологическими ресурсами в своих исключительных экономических зонах, распространение этого контроля на открытую часть Мирового океана и недоосвоение водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации создадут ситуацию, провоцирующую рост внешнеэкономического и внешнеполитического давления на Российскую Федерацию со стороны иностранных государств.
Отсутствие государственных мер в отношении полного освоения допустимых уловов водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации и конвенционных районах Мирового океана российскими рыбохозяйственными организациями создаст приоритетные условия в этой сфере для иностранных государств.
Резкое сокращение количества российских научно-исследовательских и научно-промысловых экспедиций, дефицит современного высокотехнологичного оборудования негативно сказываются на достоверности оценок общих допустимых уловов основных видов водных биологических ресурсов. Всем российским научно-исследовательским судам основного типа в 2012 году исполнится 25 лет. В настоящее время финансируются лишь единичные экспедиции в отдаленные районы промысла. Поэтому снижение ресурсных исследований может стать причиной снижения эффективности промысловой деятельности российских рыбохозяйственных организаций и дальнейшего ослабления позиции Российской Федерации в отношениях с другими мировыми рыболовными державами.
Недоосвоение российским флотом выделенных квот, прекращение научных исследований и сокращение промысла водных биологических ресурсов в ряде районов Мирового океана неминуемо ведут к перераспределению ресурсов в пользу других стран.
Одним из важнейших факторов, влияющих на снижение объемов добычи водных биологических ресурсов, является списание крупнотоннажных рыбопромысловых судов, что невозможно компенсировать за счет приобретения старых судов иностранного производства. К 2018 году из 202 крупнотоннажных добывающих рыбопромысловых судов прогнозируется списание около 81 судна с соответствующим сокращением добычи водных биологических ресурсов как в целом по Российской Федерации, так и в отдаленных районах Мирового океана.
Результаты прогнозно-аналитических исследований свидетельствуют о неприемлемости принятия инерционного сценария развития и необходимости комплексного решения задач Программы в целях обеспечения ускоренного выхода российского рыбохозяйственного комплекса из кризиса и существенного роста объемов и эффективности производства.
Основные риски, связанные с программно-целевым методом преодоления сложившихся проблем
При использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, связанные:
с недостатками управления Программой;
с неверно выбранными приоритетами развития рыбной отрасли;
с изменениями принципов бюджетного финансирования мероприятий Программы.
Риски, связанные с недостатками управления Программой, в значительной степени определяются координацией действий государственного заказчика - координатора Программы и государственных заказчиков Программы. Недостаточная их координация может привести к недостаточной финансовой поддержке реализации намеченных мероприятий, их неоправданному дублированию и снижению эффективности использования выделяемых средств федерального бюджета.
Недостаточный учет результатов мониторинговых исследований хода реализации Программы может существенно повлиять на объективность принятия решений при планировании мероприятий, что приведет к несогласованности действий, связанных с развитием отдельных направлений рыбохозяйственного комплекса.